Almanach Concilium Civitas 2020/2021 – Profesor Jan Zielonka “Czy Unia Europejska stoi na straży demokracji?” –

Concilium Civitas, Almanach 2020/2021, Przyszłość, Czas po COVID

Jan Zielonka “Czy Unia Europejska stoi na straży demokracji?”

Unia Europejska była naturalną przystanią dla polskich demokratów od upadku komunizmu, a nawet wcześniej. Była symbolem nie tylko rządów prawa, ale też dobrobytu i solidarności. Obywatele w ramach Unii czuli się bezpiecznie, bez groźby zamachu na demokrację, gospodarczego krachu czy zbrojnego ataku z zewnątrz. Gdy przy władzy w Polsce był PiS, Unia w oczach opozycji była strażnikiem wspólnych liberalnych wartości i zaporą przeciw agresywnym przejawom nacjonalizmu. Choć wyborcy dali mandat na władzę PiS-owi w 2005 i w 2015 roku, nie oznaczało to poparcia dla eurosceptycznej retoryki tej partii. Poparcie dla Unii zawsze było wysokie wśród Polaków, co dawało demokratom nadzieję, że Unia wyznaczy granice samowoli dla rządów PiS. Istniało też przekonanie, że bliskie związki z Unią zostaną nagrodzone przez wyborców, niechętnych wojnie z Unią prowadzoną przez PiS. Wyborca może ewentualnie akceptować „reformy” sądów czy służby cywilnej przez PiS, lecz istniało przekonanie, że utrata pieniędzy z Brukseli nikomu się nie spodoba.
Powyższa wizja po raz pierwszy została zakwestionowana podczas wyborów do Parlamentu Europejskiego w 2019 roku. PiS wygrało te wybory siedmioma punktami, choć polityka europejska była z założenia terenem demokratycznej opozycji. Czy wyborca polski stał się krytyczny wobec UE? Czy poparł w tych wyborach eurosceptyczną wizję Unii promowaną przez PiS? Eurosceptycyzmu nie potwierdzały sondaże, więc opozycja demokratyczna założyła, że wybory do PE dotyczyły nie Europy, lecz Polski, a ściślej 500+ i innych elementów pakietu socjalnego wprowadzonego czy obiecanego przez PiS. Sprawy krajowe rzeczywiście dominowały w kampanii wyborczej do PE, zresztą nie tylko w Polsce.
Kolejny szok przyszedł w lipcu 2020 roku. Premier Mateusz Morawiecki wrócił z historycznego szczytu w Brukseli z obietnicą góry pieniędzy bez – jego zdaniem – specjalnych warunków. Zaczęła się dyskusja, czy bardziej liczy się artykuł 22., czy 23. tej umowy (ten drugi przewiduje sankcje za łamanie prawa). Spór ten rozstrzygnie życie, bo politycy argumentują różnie, w zależności od tego, z jakiej są partii. Istnieje jednak realne niebezpieczeństwo, że PiS będzie kontynuowało „dobrą zmianę” za pieniądze europejskie. Tak było przez wiele lat na Węgrzech i nic dziwnego, że Viktor Orban triumfalnie ogłosił zwycięstwo swojej polityki po szczycie brukselskim. Sprawa jest na tyle poważna, by ją szczegółowo rozważyć. Jeśli bowiem rację mają Orban i Morawiecki, to Unia może w przyszłości szkodzić, zamiast sprzyjać demokracji w Polsce. Czy można sobie taki scenariusz wyobrazić? Czy Unia może stać się orężem w rękach autokratów i nacjonalistów? Parę lat temu podobny scenariusz w przypadku Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej byłby nie do pomyślenia, a dziś można śmiało powiedzieć, że USA pod rządami Donalda Trumpa sprzyjają nacjonalistom i autokratom. W przypadku Unii sprawy są jednak bardziej skomplikowane.

Co mówi prawo europejskie

Artykuł 2. Traktatu o UE mówi: „Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości”. Słynny już artykuł 7. tego traktatu przewiduje sankcje za podważanie powyższych wspólnych wartości, włącznie z zawieszeniem w niektórych prawach członkowskich.
Ponadto Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej zawiera długi katalog praw i wolności, włączywszy na przykład zakaz dyskryminacji z uwagi na orientację seksualną.

To nie jest jednak koniec sprawy, bo z kolei artykuł 4. Traktatu rolę Unii w obronie demokracji w państwach członkowskich w jakiś sposób ogranicza: „Unia szanuje równość Państw Członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego”.
Jak wiemy, politycy mają odmienne pomysły na obronę tożsamości narodowej, Konstytucji czy porządku publicznego. PiS ciągle powtarza, że broni Konstytucji, i argumentuje, że utrzymanie porządku publicznego wymagało „zdecydowanej interwencji” policji wobec na przykład działaczy LGBT. Ponadto artykuł 5. Traktatu o UE mówi o słynnej zasadzie pomocniczości. Można to interpretować tak, że jeśli państwo członkowskie lepiej pewne sprawy rozwiąże, to Unia nie powinna się w te sprawy wtrącać. Nawet ulubiony przez opozycję artykuł 7. mówi, że orzeczenie o tym, czy dochodzi do pogwałcenia podstawowych wartości, wymaga jednomyślności wszystkich państw, z wyjątkiem państwa oskarżonego. Do późniejszego nałożenia sankcji wymagana jest większość kwalifikowana, a nie zwykła. To tłumaczy, dlaczego jeszcze nigdy nie zastosowano tego artykułu.
Już widzę rzeszę prawników podważających moją „cyniczną” interpretację Traktatu o UE – i trudno im odmówić racji. Problem w tym, że prawo europejskie jest w tej i w innych kwestiach dwuznaczne, co otwiera możliwość odmiennych interpretacji. To prawda, że Trybunał Europejski ma formalnie w kwestii interpretacji prawa europejskiego ostatnie zdanie. Problem w tym, że działa on wolno, ostrożnie i pod presją państw członkowskich. Zresztą legitymacja Trybunału do definiowania prawa jest ostatnio podważana, nie tylko przez Polskę, lecz także przez Niemcy, a ściślej Trybunał Konstytucyjny w Karlsruhe.
Jeśli chodzi o sankcje, to Unia stosuje je rzadko w stosunku do państw członkowskich, nawet gdy takie sankcje przewiduje prawo. Przypomnę słynną decyzję Rady UE z 2005 roku odmawiającą nałożenia sankcji finansowych na Niemcy i Francję za ostentacyjne łamanie zasad odnośnie do deficytu finansowego (sankcji domagała się Komisja Europejska). W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada UE stwierdziła, że celem procedur dotyczących dyscypliny finansowej nie jest „karanie, lecz oferowanie zachęt” do stosowania prawa. Rada preferuje „nadzór, pomoc i [delikatną] presję” zamiast sankcji. W tłumaczeniu na prosty język: Unia preferuje stosowanie marchewki, a nie kija w stosunku do państw łamiących prawo i wartości europejskie.

Ambiwalentny charakter Unii

Prawo UE było zawsze dwuznaczne, mgliste i miękkie. Podobna dwuznaczność, czy nawet wewnętrzna sprzeczność, dotyczy historycznych decyzji politycznych. Historia integracji jest pełna na to dowodów. Unia wielu państw o różnej sile, profilu gospodarczym i kulturze politycznej z natury musi budować trudne kompromisy. Kolejne generacje europejskich polityków stawały w obliczu rozmaitych wyzwań i problemów. Narodowi przywódcy nie zawsze wiedzieli, jak je rozwiązać, a gdy wiedzieli, to nie mogli znaleźć u innych wystarczającego poparcia. Im bardziej ambitny był pomysł, tym trudniej było o zgodę wszystkich członków. Różnice dotyczyły spraw podstawowych, takich jak skala i obszary integracji czy liczba nowych członków. Przyjęcie nowych państw zawsze oznaczało zwiększoną różnorodność i konieczność naginania istniejących reguł do różnych kultur i wymagań. Lipcowy szczyt w Brukseli nie mógł dać jednoznacznej odpowiedzi na podstawowe pytania przed nim stojące: o ilość przeznaczonych środków dla państw członkowskich, źródła finansowania i warunki otrzymania funduszy europejskich. Zbyt dużo bowiem było sprzecznych interesów na stole.
Ambiwalentność ma zalety. Bez dwuznacznych rozwiązań trudno sobie wyobrazić postęp integracji. Przykładem jest historia Europejskiej Wspólnoty Obronnej, projektu wysuniętego przez francuski rząd na początku lat 50. i odrzuconego przez tamtejszy parlament, przede wszystkim dlatego, że jego federalistyczne intencje były zbyt jednoznaczne.
Innymi słowy, politycy europejscy muszą często wybierać między integracją zamaskowaną a rezygnacją. Podobnie było na lipcowym szczycie w Brukseli. Finansowy pakiet dla państw dotkniętych pandemią nie byłby przyjęty bez pewnej dozy dwuznaczności. Fiasko szczytu przyniosłoby gospodarczą klęskę w wielu krajach, a media ogłosiłyby kompletną kompromitację idei europejskiej.
Jednak ambiwalentność ma też wady, bo tworzy rozwiązania, które łatwo w praktyce podważyć. Dwuznaczne prawa czy decyzje polityczne często zostają na papierze, ponieważ nie ma zgody na ich wprowadzenie w życie. Powyższe nabrało znaczenia w erze postprawdy, którą charakteryzuje odmienne rozumienie rzeczywistości i mieszanie faktów z opiniami. Zarówno PiS, jak i opozycja argumentują, że stoją na straży Konstytucji. Jest oczywiste, że ktoś tu nie ma racji. Podobnie ma się sprawa z interpretacją lipcowego szczytu w Brukseli. Obie strony konfliktu politycznego w Polsce mówią o sukcesie obranej przez nich linii. Trudno sobie wyobrazić, że każda ze stron szczyt w Brukseli wygrała. To prowadzi do rozmowy na temat procedur przewidzianych do interpretowania i egzekwowania podjętych decyzji. Dyskusja koncentruje się na zasadzie jednomyślności i większości (prostej lub odwróconej). Każda ze stron ma odmienne zdanie. Załóżmy jednak, że opozycja ma rację i wycofanie środków europejskich z powodu łamania praworządności może zostać przegłosowane przez mniejszość w Radzie Unii Europejskiej. Czy jest gwarancja, że ta mniejszość się znajdzie? Przyjrzyjmy się dokładnie, kto podejmuje decyzje i na jakiej podstawie.

Wspólnota państw czy wartości?

Unia jest oczywiście wspólnotą wartości, lecz interpretacja tych wartości oraz granice ich naruszania są w gestii państw, czyli premierów/ prezydentów państw członkowskich zasiadających w Radzie Unii Europejskiej. Komisja Europejska i Parlament Europejski mają formalnie prawo do opinii, a część decyzji wymaga ich zgody. Nie ma jednak wątpliwości, że traktaty i praktyka integracji europejskiej dały pierwszeństwo liderom państw. Komisja może odmówić grantów małym powiatom, które dyskryminują LGBT, kiedy jednak chodzi o duże pieniądze, to decyzje podejmuje Rada, po części za zgodą Parlamentu. Zależność Rady UE od pomocy administracyjnej Komisji doprowadziła do zbudowania konkurencyjnej administracji Rady EU.
Państwa specjalnie nie chcą się dzielić władzą, bo argumentują, że głównie one mają prawdziwy mandat demokratyczny. Z tą demokracją jednak różnie bywa, jak widzieliśmy nie tylko w Bułgarii czy w Polsce, lecz także na przykład we Włoszech pod rządami Berlusconiego czy zielono-żółtej koalicji po wyborach w 2018 roku. Im większe machloje rząd ma na sumieniu, tym bardziej jest przeciwny temu, by Komisja lub Parlament Europejski wtrącały się w jego decyzje. Zresztą autonomii państw w Unii bronią nie tylko autokraci i złodzieje. Bogate kraje UE nie chcą, żeby ktoś z zewnątrz mówił im, co robić z ich pieniędzmi. Poszczególne organy władzy państwowej też bronią swoich „suwerennych” praw. Najbardziej znanym przykładem jest niemiecki Trybunał Konstytucyjny, który parokrotnie powtarzał, że od interpretacji prawa w Niemczech jest on sam, a nie organy europejskie.
W pierwszych latach integracji za stołem decyzyjnym Europy zasiadali przywódcy z różnych krajów i partii połączonych ideologią liberalizmu. Zarówno partie socjaldemokratyczne, jak i chadeckie wierzyły, że demokracja wymaga poszanowania praw mniejszości oraz podziału władzy pomiędzy sądy, egzekutywę i parlament. Wszystkie też wierzyły, że integracja europejska wymaga nie tylko kompromisów, lecz także ograniczania narodowej suwerenności. Solidarność pomiędzy biednymi oraz bogatymi państwami i obywatelami była dla nich sprawą oczywistą. Wraz z kryzysem ideologii liberalnej (o którym obszernie pisałem w mojej książce Kontrrewolucja) do głosu w poszczególnych państwach zaczęli dochodzić politycy promujący egoizm narodowy i absolutną suwerenność. Dziś tego rodzaju politycy są w rządach nie tylko nowych państw członkowskich w Europie Środkowo‑Wschodniej, lecz także w Wielkiej Brytanii, Austrii, Danii, Słowenii, Chorwacji i we Włoszech. Wielu premierów liberalnych utrzymało się przy władzy, przejmując część retoryki antyliberalnej. Premier Holandii Rutte i premier Austrii Kurtz są najlepszymi tego przykładami. Nawet Macron stosuje populistyczną retorykę, a kanclerz Merkel ma w swojej partii obrońców Viktora Orbana. To wszystko sprawia, że dyskusje w Radzie UE są coraz mniej po myśli polskich czy węgierskich demokratów. Populiści nie mają jeszcze większości w Radzie, ale są w stanie wiele decyzji zablokować. Wielu z nich jest przekonanych, że wiatr historii wieje w korzystnym dla nich kierunku. Nie chcę spekulować, czy mają w tym względzie rację. Przegrana Donalda Trumpa w jesiennych wyborach w USA może kierunek tego wiatru zmienić. Pandemia obnażyła nieudolność rządów kontrolowanych przez populistów. Realny jest jednak scenariusz, że siły antyliberalne będą rosnąć w siłę. Postępowe koalicje u steru rządów w Hiszpanii i we Włoszech wiszą dosłownie na włosku. Ponowne zwycięstwo Macrona we Francji nie wydaje się dziś wielce prawdopodobne. Nawet w Niemczech ksenofobiczna partia AFD narzuca ton wielu dyskusjom na temat Europy. Czarny scenariusz nie tylko przewiduje obojętność UE na przejawy łamania demokracji w naszej części Europy. Oznacza on również finansową i polityczną pomoc UE dla rządów autorytarnych. Już dziś należy się na to przygotować, zamiast tkwić w radosnej nadziei, że zbawienie dla demokracji przyjdzie z UE. Wyzwanie podstawowe dla demokratów brzmi: jak zapobiec czarnemu scenariuszowi?

Jak pomagać demokracji

Demokracja może być wsparta z zewnątrz, lecz demokracja z importu jest fikcją. Demokracja to nie tylko wolne wybory, choć bez wyborów też trudno wyobrazić sobie demokrację. Powyższe oznacza, że demokraci muszą w pierwszej kolejności przekonać do swojej idei rodaków. Skuteczni demokraci pracują głównie w terenie, a nie w Brukseli. Do wygrania wyborów w terenie potrzeba przede wszystkim programu, wiarygodności, organizacji i determinacji. Oczywiście przywódcy, media oraz przestrzeganie wyborczych procedur również są ważne, lecz należy przypomnieć, że w 2015 roku PO przegrała dwukrotnie wybory przy wolnych mediach, gwarantowanych procedurach i uznanych przez partię liderach. W sierpniu na Białorusi demokraci wygrali wybory z przypadkowym przywódcą, przy zakłamanych mediach i nagminnie łamanych procedurach wyborczych. (Niezależni obserwatorzy oceniają, że Swietłana Cichanouska otrzymała ponad 70% głosów, w tym przeszło 90% w stolicy Mińsku).
Unia Europejska powinna demokratom pomagać, a nie przeszkadzać. Legitymizowanie autokratów z uwagi na przesłanki geopolityczne czy ekonomiczne jest, niestety, nagminne. Medialnie nagłaśniane spotkania, uściski dłoni czy wspólne deklaracje z politykami notorycznie łamiącymi demokratyczne konstytucje nie są przejawem realizmu, lecz hipokryzji i oportunizmu. Ewentualna bierność polityków UE również zasługuje na krytykę: nie należy bowiem przymykać oczu na łamanie praw obywatelskich w państwach członkowskich. W polityce symbole są tak samo ważne jak działania realne.
Powyższe nie oznacza, że z autokratami nie należy rozmawiać. Polityka jest swego rodzaju przetargiem. Przetarg nie oznacza jednak zdrady podstawowych wartości, na których stoi Unia. Przetarg powinien prowadzić do większego poszanowania demokracji, a nie do jej erozji. Kontakty z rządem podważającym demokrację powinny iść ramię w ramię z pomocą dla tych, którzy walczą o demokrację. W tej dziedzinie jednak UE ma poważny kłopot. Unia jest głównie organizacją państw, a nie instytucji społecznych. Choć UE popiera finansowo różne oddolne działania społeczne, to idą one poprzez poszczególne rządy. Ponadto Unia jest organizacją potwornie sformalizowaną. Wszystko, co robi, idzie wolno i może być zablokowane przez przedstawicieli państw członkowskich w sposób formalny lub nieformalny. Nie jest organizacją, która udziela sekretnej pomocy prześladowanym demokratom. Powyższe ma swoje plusy, a nie tylko minusy. Rządy prawa i przestrzeganie procedur jest podstawą demokracji, nie tylko w państwach członkowskich, lecz także w samej Unii. Historia Ameryki Południowej, Afryki czy Azji pokazuje, że działania tajnych służb państw zachodnich przyniosły demokracji więcej szkody niż pożytku. Gdy jednak w Unii jest mało miejsca dla prześladowanych demokratów, to jest to oczywisty problem. Gdy finansowa pomoc dla budowy demokracji idzie poprzez rządy, to nie ma gwarancji, że trafi ona do właściwych rąk. Ponadto środki na popieranie demokracji w UE są bardzo małe; główne środki idą na rolnictwo i gospodarkę. Rozwój gospodarczy jest ważny dla obywateli, lecz korzyści nie zawsze są dzielone równo. Zbyt często UE jest oskarżana o to, że toleruje korupcję polityków czy nawet jej sprzyja. Słynna jest sprawa Agrofertu, firmy nieformalnie kontrolowanej przez premiera Republiki Czeskiej Andreja Babiša, która dostaje duże dotacje od UE. Niedawno lider bułgarskiej partii Tak Christo Ivanov oskarżył UE o to, że przymyka oko na korupcję premiera Bojko Borisowa. Korupcja jest jednym z objawów śmierci demokracji. UE dużo mówi o zwalczaniu korupcji, lecz sama jest mało transparentna. Różni lobbyści robią w Brukseli wielkie pieniądze. Jest też poważny problem z kontrolą wydawania funduszy europejskich w poszczególnych państwach członkowskich.
Moim zdaniem największe niebezpieczeństwo polega na tym, że autokraci za pieniądze Unii będą umacniać swoją władzę. Taka czy inna uchwała Parlamentu lub wypowiedź pani von der Leyen ma drugorzędne znaczenie, choć oczywiście lepiej, by te uchwały czy przemówienia wspierały demokratów. Pieniądze UE nie powinny być wydawane według biurokratycznego klucza, przy ograniczonej kontroli decyzji i ich realizacji przez media i organizacje społeczne. Lobbowanie w UE powinno przestać przynosić kokosy. Należy skończyć z rajami podatkowymi w UE i tajemnicą bankową, również w krajach zależnych od UE, takich jak Szwajcaria. To tam skorumpowani politycy lokują swoje nielegalne dochody.
Największa nadzieja w tym, że demokraci w państwach UE po paru latach nieliberalnej zadyszki zaczną wygrywać wybory. Moją nadzieją jest też to, że UE się zreformuje. Deficyt demokratyczny UE można zlikwidować tylko wtedy, gdy dostęp do decyzji i pieniędzy w Unii będą mieli obywatele, a nie tylko przedstawiciele państw, po części mało demokratycznych. Nie jest dla mnie oczywiste, że drogą do tego jest wzmocnienie uprawnień Parlamentu Europejskiego. Parlament dostawał więcej uprawnień z każdym kolejnym traktatem i nie zahamowało to wzrostu populizmu w Europie. Jak na ironię najwięksi antyeuropejscy populiści są lub byli posłami do Parlamentu Europejskiego: Farage, Le Pen czy Salvini, nie mówiąc już o Szydło czy Saryuszu-Wolskim.
Największa przysługa, jaką UE może wyświadczyć demokracji, to zbudowanie autentycznego, a nie pozornego kanału partycypacji obywatelskiej. Przykładem na pozorne działania jest instytucja Europejskiej Inicjatywy Społecznej, która odniosła symboliczny sukces tylko w pięciu sprawach, takich jak stosowanie glifosatu czy wiwisekcja.
Lepiej można oceniać działalność Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, choć jego pytania i apele często są ignorowane przez Radę i Parlament. UE jest gotowa na różne konsultacje społeczne i daje obywatelom UE prawo do składania petycji. Moim zdaniem niewiele ma to wspólnego z autentyczną demokratyczną partycypacją. Obywatele są w demokracji prawdziwym suwerenem. Konsultacje i petycje były praktyką jeszcze w okresie absolutyzmu monarchicznego. UE powinna też być bardziej transparentna, bo bez otwartości trudno mówić o demokracji. Na przykład obywatelom trudno kontrolować organ, który nie ma obowiązku raportowania presji państw i lobbystów na jego decyzje, wydatki i działania. Tak długo, jak UE nie wzmocni wewnętrznej demokracji, jej wiarygodność w promocji demokracji w państwach członkowskich będzie ograniczona.

Przewiń do góry