Almanach Concilium Civitas 2020/2021 – Profesor Joanna Regulska “Jak pandemia wpłynie na demokrację lokalną i samorządność?” –

Concilium Civitas, Almanach 2020/2021, Przyszłość, Czas po COVID

Joanna Regulska “Jak pandemia wpłynie na demokrację lokalną i samorządność?”

Autorka dziękuje Zofii Włodarczyk
(Uniwersytet Kalifornijski, Davis)
i Cezaremu Trutkowskiemu
(Fundacja Rozwoju Demokracji
Lokalnej, Warszawa) za cenne
uwagi.

Pandemia ogarnęła cały świat. Nie ma miejsca ani osoby, które by w jakimś stopniu nie były dotknięte skutkami wirusa SARS-CoV-2; osoby prywatne, instytucje państwowe – zarówno na poziomie lokalnym, jak i krajowym i globalnym, organizacje międzynarodowe, pozarządowe, biedni bogaci, migranci i uchodźcy, mieszkańcy wsi, miasteczek i miast, kobiety i mężczyźni. Ponad milion osób na świecie zmarło, w Polsce przeszło 100 tysięcy jest zakażonych wirusem (stan na 5.10.2020). Jednak wielkim uproszczeniem byłoby uznanie, że skutki są odczuwalne w tym samym stopniu wszędzie i przez wszystkich, bez uwzględnienia uwarunkowań historycznych, kulturowych, ekonomicznych, społecznych, klasowych, rasowych czy genderowych (Roy, 2020). Powstaje więc pytanie, jak pandemia wpłynęła i wpłynie na demokrację w Polsce, a szczególnie na demokrację lokalną – samorządność. Odbudowywanie, przebudowywanie, wzmacnianie czy restrukturyzacja lokalnej demokracji trwa w Polsce już od paru dekad. Przed 1989 rokiem siła społeczności ujawniała się zarówno w formie protestu (przez strajki czy demonstracje), jak i pozytywnych działań oraz poczucia społecznej odpowiedzialności i solidarności (na przykład działalność podziemnego uniwersytetu). Wiele mniej lub bardziej widocznych działań i mobilizacji społecznych wzmacniało więzi i budowało poczucie wzajemnego, ponadpodziałowego wsparcia. Ta siła społeczna była ruchem oddolnym, odpowiedzią na opresje autorytarnego państwa, ograniczanie wolności słowa, zakazy spotkań i demonstracji, łamanie i ograniczanie podstawowych praw człowieka (Krzemiński (red.) 2010). Oddolne mobilizacje stanowiły również ripostę na ciągłe trudności materialne i ekonomiczne, na brak mechanizmów, które pozwoliłyby na regularne zaspokajanie potrzeb społeczeństwa. Ruchy te spotykały się z różnymi reakcjami ze strony państwa – z pogłębieniem represji, falami aresztowań, brutalnością policji lub dalszą militaryzacją państwa – a jednocześnie mydlono ludziom oczy, za pomocą większej ilości pomarańczy lub ubrań na rynku odwracano uwagę od kolejnych kryzysów politycznych i nadużywania władzy przez rząd, Sejm i inne instytucje polityczne. Po roku 1989 budowanie demokracji i samorządności lokalnej oraz ich instytucjonalizacja przeszły przez wiele etapów prawnych związanych z nową legislacją, nowymi uprawnieniami władz lokalnych, dostępem do nowych środków finansowych, nowymi podziałami administracyjnymi kraju, pomysłowością lokalnych władz czy ich odwagą do podejmowania długofalowych decyzji. Początkowe działania na rzecz reformy samorządowej (przygotowanie reformy, legislacja itp.) były działaniami odgórnymi (Dziewanowska 2000). Jej wprowadzenie natomiast stało się priorytetem nowo wybranych władz samorządowych (aczkolwiek te ostatnie były od samego początku pod ciągłym naciskiem centralnych organów rządowych, instytucji i partii politycznych) (Regulski 2000). Powstały instytucje lokalne, w ramach których zaczęto inicjować nowe działania polityczne, ekonomiczne i społeczne. Demokracja lokalna była i jest głęboko zakorzeniona w lokalnych uwarunkowaniach (w historii, kulturze czy praktykach społecznych danego miejsca), a te z kolei wpływają na całokształt państwa. Demokracja lokalna i samorządność są jednocześnie formowane i inspirowane przez różnorakie procesy społeczne: budowanie nowych więzi społecznych, współpracę i wspomaganie, opiekę i troskę o sąsiadkę i sąsiada, o dobro lokalne czy wygląd otoczenia (szczególnie w mniejszych miastach i na wsi jest to widoczna zmiana) (Regulski 2006). Procesy te niestety uruchomiły również ksenofobię, dyskryminację i wykluczenia społeczne ze względu na płeć, orientację seksualną, rasę czy klasę. Ujawnił się szeroko rozumiany konserwatyzm, brak tolerancji, radykalny nacjonalizm czy etatyzm. W szczególności ten ostatni stał się (prawie od samego początku przemian) wielkim zagrożeniem dla społeczności lokalnych i ich aktywizacji (Olbracht–Prondzynski 2020).
Przez partycypację społeczną w życiu gospodarczym, politycznym, społecznym czy kulturalnym mieszkańcy wpływali i wpływają na tworzenie lokalnej tożsamości. Skutek tych działań objawił się w wielu miejscowościach w postaci nowych imprez, konkursów, festiwali czy wręcz nowych produktów, których sprzedaż wspomaga lokalny biznes. Często kształtowanie tej tożsamości trwało przez lata i nie zawsze od początku było świadomym celem mieszkańców, a także władz samorządowych. Nowe koncepcje rozwiązywania problemów, budowanie strategii działania, nowe inicjatywy, jak również wielka fala przedsiębiorczości i zaradności stały się motorem działania i budowy, ale też przebudowy lokalnych społeczności (Trutkowski i Mandes 2005). De facto jednak wszystkie rządy po roku 1989 były konserwatywne i miały duże opory przed wprowadzeniem regulacji, które zagwarantowałyby wszystkim obywatelom i obywatelkom poszanowanie ich praw. Wykluczenie, marginalizacja czy dyskryminacja nie zostały wyeliminowane; tolerancja dla grup mniejszościowych, migrantów czy uchodźców, akceptacja zróżnicowanych tożsamości seksualnych czy poparcie dla małżeństw osób tej samej płci nie znalazły miejsca wśród zasad jednakowego traktowania wszystkich. Wręcz odwrotnie – w ciągu ostatnich lat napięcia te się nasiliły, a nowa fala tworzenia przez samorządy stref wolnych od LGBT wskazuje, jak nasza demokracja nie tylko na górze, ale też właśnie na dole staje się słabsza i zagrożona. Państwo polskie stało się mniej praworządne (na przykład pod koniec lata 2020 roku głośno mówiono o tym, że ponad sto polskich gmin przyjęło uchwały ograniczające podstawowe prawa społeczności LGBT) (Ambroziak 2020, Pankowska 2020).
Wirus SARS-CoV-2 za nic ma granice państwowe, światowe podziały na kraje bardziej lub mniej rozwinięte czy te należące do różnych ugrupowań politycznych. Nie akceptuje podziałów społecznych ani rasowych; zarówno bogaci, jak i biedni zostali zarażeni, z tym że ci ostatni częściej przypłacali to życiem. Paradoksalnie pandemia z jednej strony zdemokratyzowała społeczeństwo: władza, przywileje pieniądze, pochodzenie czy stanowiska nie ochraniały. Z drugiej zaś powstał nowy, połączony doświadczeniami, ale też bardziej zróżnicowany ład społeczny, który kwestionuje wartości, racje i ideologie. Różnice społeczne, ekonomiczne czy polityczne nie tylko pogłębiły się w szybkim tempie, ale też stworzyły nowe podziały i wykluczenia, tak jak w przypadku osób starszych i samotnych odizolowanych w domu czy migrantów niemogących wrócić do swoich krajów (Babakova 2020). Napięcia wokół wartości kulturowych, przekonań i wyznań religijnych – istniejące wewnątrz każdego kraju, ale również pomiędzy nimi – stały się bazą i motorem nasilenia mechanizmów dyskryminacji, nietolerancji czy stygmatyzacji. Pogłębiły się podziały pomiędzy tymi, którzy mają, a tymi, którzy stracili lub nigdy nie mieli; zmieniają się także normy zachowań społecznych (Augustyniak (red.) 2020). Coś, co można było uznać za słuszne, stało się nie do zaakceptowania, coś, co było nie do pomyślenia, stało się normą. Ekonomiści ostrzegają, że bezrobocie może się zwiększyć w Polsce, a skala wpływu koronawirusa zaczyna być widoczna na całym świecie (Devlin and Moncus, 2020, Szymanski 2020). Co zatem pandemia uwidoczniła i jakie początkowe wnioski możemy wyciągnąć? Jak pod wpływem tych bolesnych zmian w skali globalnej zmieniają się stosunki na poziomie państwo – samorząd? Czy obecne zmiany wzmocnią, czy osłabią samorządność i jakie zagrożenia już są widoczne?
Niewątpliwie do walki z koronawirusem potrzebne są nadzwyczajne środki działania. Jednocześnie zaistnienie nowej sytuacji globalnej zaostrzyło walki polityczne nie tylko w skali światowej, pomiędzy państwami (jak w przypadku piractwa masek i sprzętu medycznego, monopolizacji rynku szczepionki przeciw wirusowi, w czym Stany Zjednoczone zajęły niechlubne pierwsze miejsce), lecz także na poziomie krajowym i lokalnym (Kishi 2020). Ugrupowania polityczne kontynuowały kampanie wyborcze jak gdyby nigdy nic (USA, Polska), sądy łamały zasady demokratyczne, zajmując stanowiska polityczne i wynosząc politykę ponad dobro społeczne i zasady równości (na przykład w kwestii prawyborów w stanie Wisconsin, USA) (Gilbert 2020, Landman i Splendore 2020). Autorytarni i dyktatorscy liderzy wydawali zakazy, które pozwalały im na wzmocnienie ich pozycji (Brazylia, Węgry), lub wręcz kazali strzelać do ludzi, którzy z różnych powodów nie respektowali zakazów wychodzenia na ulice (Filipiny). W wielu państwach moment pandemii został wykorzystany do ataków na prawa człowieka, poprzez ograniczenie możliwości głosowania lub wprowadzenie nowych, restrykcyjnych praw (na przykład ograniczenie praw reprodukcyjnych kobiet w niektórych stanach w USA (Nash, Mohammed, Cappello, Naide 2020) czy debata antyaborcyjna w polskim Sejmie (Grochot 2020)). Wreszcie niektóre państwa wprowadziły nowe metody kontroli ludności poprzez ustanowienie dekretów i nowych uprawnień policji czy wykorzystanie nowoczesnej technologii (na przykład dronów) do obserwacji (Armenia, Chiny, Indie, Iran, Izrael, Kenia, Rosja). Jednocześnie część głów państw przyjęła odwrotne strategie: nie inicjowała konkretnych działań (co doprowadziło do szybkiego rozszerzenia się pandemii, jak w USA), podawała sprzeczne informacje, wmawiała obywatelom, że wszystko jest w porządku (Białoruś, Brazylia, Egipt, Korea Północna, Turkmenistan), bądź ignorowała prośby i apele lokalnych władz o sprzęt medyczny czy fundusze na pomoc w ratowaniu ludzkiego życia. Inne państwa zaostrzyły cenzurę, ograniczając wolność prasy i krytykę działalności rządów lub pracodawców (Bangladesz, Jemen, Kambodża, Myanmar, Serbia, Tajlandia). Zarówno na poziomie lokalnym, jak i krajowym pod dużym naciskiem gwałtownie zmieniających się potrzeb następowały przeobrażenia systemu zarządzania miast i wsi. W wyniku rządowych ustaw (tak zwanej specustawy koronawirusowej) pandemia wpłynęła na zmianę trybu pracy jednostek samorządu terytorialnego (JST). Rozszerzyła zakres ich zadań i uprawnień, pozwalając między innymi na udzielanie pomocy dla społeczności lokalnej (przyznawanie dodatkowego zasiłku opiekuńczego lub innej pomocy osobom najbardziej potrzebującym).
Jednoczesny brak precyzji owej ustawy spowodował wiele nieporozumień, jak choćby które podstawy prawne i jak mają być stosowane czy też w jakim trybie wprowadzano nowe zarządzenia (Związek Gmin Wiejskich 2020). To z kolei miało szereg skutków prawnych i finansowych. Wystąpiły również napięcia pomiędzy różnymi szczeblami samorządowymi w związku z nowymi zadaniami, a początkowy brak jasnych regulacji specjalnych spowodował, że nowe zarządzenia tworzyły swego rodzaju konflikt dla działań JST. Musiały one bowiem wykonywać ustawowo przyznane im prace i zadania przy jednoczesnej konieczności podporządkowania się nowym zarządzeniom (nakaz pozostania w domu czy ograniczenie zgromadzeń) oraz przy braku środków finansowych na ich realizację (Starczewski 2020). Z czasem niektóre napięcia – tak jak wspomniane nakazy pozostania w domu – ustąpiły, inne pozostały i będą miały bardziej długofalowe skutki. Samorządowcy, pomimo szybkiej reakcji, nie byli w stanie zaspokoić potrzeb finansowych swoich jednostek terytorialnych, nie mieli bowiem do dyspozycji wystarczających środków lub nie posiadali koniecznych kompetencji prawnych. Dostępne fundusze (na wypadek klęsk żywiołowych) okazały się nieadekwatne do potrzeb. Już po uchwaleniu tarczy antykryzysowej samorządy (a szczególnie gminy wiejskie) głośno apelowały do rządu o włączenie JST do pakietu osłonowego ze względu na dodatkowe zadania związane z ustanowieniem specustawy i zmniejszeniem wpływów do kas samorządowych (Bazylak (red.) 2020, Związek Gmin Wiejskich 2020). Wprowadzone w niektórych miejscowościach pakiety ochronne dla biznesu świadczyły o wielkiej pomysłowości i zapobiegliwości samorządowców. Część z nich zaproponowała odroczenie podatków, umorzenie zaległości, zwolnienie z czynszu czy zawieszenie wszelkiego rodzaju opłat. Równocześnie te działania niewątpliwie uderzyły w dochody finansowe gmin (gwałtownie zwiększając ich zadłużenie), spośród których wiele już wcześniej było w kiepskiej kondycji finansowej. Zwiększone wydatki, zmniejszone dochody i wyższe oczekiwania, jeśli chodzi o pomoc, ze strony mieszkańców oraz lokalnego biznesu stworzyły receptę na uruchomienie wielu napięć – zarówno pomiędzy lokalnymi instytucjami i mieszkańcami, jak i na linii samorządy (wszelkich szczebli: gminnych, powiatowych i wojewódzkich) – państwo (Klimek 2020). Reakcje urzędów centralnych nie zawsze były adekwatne do potrzeb, a często niejasne lub opóźnione. Na początku pandemii polski rząd zapewniał, że ma duże zasoby finansowe i bez obaw poradzi sobie z kryzysem. Pandemia uwidoczniła, że z jednej strony wójt, burmistrzyni czy prezydentka są dla nas, społeczności lokalnej, ważniejsi niż władze państwowe. Lokalni przywódcy okazali się dużo bardziej odpowiedzialni i sprawniejsi w działaniu, którego celem było zadbanie o lokalne społeczności. Wiele podejmowanych inicjatyw wskazywało nie tylko na natychmiastowe reakcje władz lokalnych, ale też na strategiczną ochronę ekonomiczną tak osób indywidualnych, jak podmiotów gospodarczych: zwolnienia rodziców z opłat za żłobki i przedszkola, ulgi dla przedsiębiorców, pomoc dla lokalnej gastronomii czy wsparcie dla szpitali (na przykład zakup sprzętu, środków ochrony) (Januszewska 2020). Opóźnione odpowiedzi z centralnych urzędów, a często ich brak, jak również szybko rosnące potrzeby, przy jednoczesnym poczuciu odpowiedzialności samorządowców, wywołały wspomnianą już szybką reakcję, jak też działania obejmujące szeroki wachlarz spraw lokalnych. Aktywna postawa samorządowców miała wieloraki wpływ na społeczności lokalne – pozwalała na wzmocnienie lokalnych więzi, zwiększenie poczucia opiekuńczej roli samorządów, a zarazem stanowiła pozytywną odpowiedź na strach czy wręcz utratę zaufania do instytucji państwowych. Jednak utrzymanie stabilności finansowej i ekonomicznej oraz zaspokojenie potrzeb mieszkańców w wymiarze długofalowym są uzależnione nie tylko od inwencji samorządowców, ale też od współpracy z organami administracji państwowej na poziomie krajowym (dobrym przykładem takich działań było przesuniecie unijnych środków z Regionalnych Programów Operacyjnych na zaspokojenie bieżących potrzeb lokalnych) (Taborek 2020).
Ponieważ samorządy są stosunkowo młodą instytucją, stworzoną od podstaw 30 lat temu, powstaje pytanie: czy istnieją jakieś lekcje z przeszłości? Oczywiście skala i typ problemów są inne: minęło wiele lat transformacji, mamy sprawniej działające instytucje, wypracowane procedury, lepiej wykształconych urzędników. Jednak ze względu na piętrzące się przed samorządowcami problemy i szybko rosnące zagrożenia demokracji w Polsce sytuację samorządów oraz trudności, z jakimi przyszło im się zmierzyć, można spróbować porównać z rokiem 1989 i okresem wprowadzania reformy. Wówczas samorządy także funkcjonowały przy znacząco ograniczonych środkach finansowych, napotykały wiele niejasności prawnych, działały pod wielką presją czasu i lawiny obowiązków, jak również borykały się z brakiem wzorów zachowań, strategii i rozwiązań. Walka z bezrobociem, problemy ze szkolnictwem, szybko pogłębiająca się bieda, spadek poziomu jakości życia całych wsi i miasteczek powiązany z restrukturyzacją przemysłu, raptownie wzrastająca skala potrzeb opieki socjalnej (pomoc emerytom, rencistom, bezdomnym, samotnym matkom czy chorym), partyjne upolitycznianie samorządów czy ciągłe dyskusje nad zmianami podziału administracyjnego kraju to znane bolączki okresu przemian (Najdowski 1994). To, co teraz daje nam się szczególnie we znaki, to fakt, że nasze przeszłe działania lub ich brak rzutują na nasze obecne problemy. Przykładowo krytyka reformy szkolnictwa i jej negatywne skutki są szeroko znane. Rozwój infrastruktury edukacyjnej przez lata nie był priorytetem dla rządów, ale zmiany organizacyjne i programowe szkolnictwa – szczególnie te ostatnie – stały się narzędziem dla kolejnych rządów do odciśnięcia swojego piętna ideologicznego. Teraz zaniedbania infrastruktury dają o sobie znać; szkoły nie mają sprzętu elektronicznego, odpowiednich platform do nauczania ani środków finansowych na ich wprowadzenie. Zmiany programowe i ciągłe przekształcenia struktury szkolnictwa (na przykład wprowadzenie, a potem likwidacja gimnazjów) z perspektywy obecnej sytuacji wydają się stratą czasu i pieniędzy. Ostatnia reforma systemu edukacji nie tylko osłabiła samorządy przez ustanowienie silniejszej roli kuratorów oświaty, ale też zagroziła zwiększeniem nierówności szans dla uczniów z mniejszych miejscowości czy rodzin z bardziej ograniczonymi środkami finansowymi (Niezgoda 2011, Rzeczpospolita 2017). Pandemia te nierówności pogłębiła w szalonym tempie. Tryb zdalnej nauki wymaga posiadania sprzętu komputerowego, dostępu do stabilnego Internetu oraz odpowiednio przygotowanej kadry. Szkoły niepubliczne mają takie możliwości od lat. Szkoły publiczne natomiast nagle stanęły przed nowymi wymogami i oczekiwaniami ze strony uczniów, nauczycieli oraz rodziców i opiekunów. W sytuacji zdalnego nauczania ogromna odpowiedzialność spoczywa na rodzicach i innych osobach dorosłych, a ci nie zawsze są osiągalni lub zdolni pomóc. Z jednej strony samorządy musiały szybko działać, by umożliwić uczniom kontynuowanie nauki, ukończenie roku szkolnego, jak również otwarcie nowego. Z drugiej – miały ograniczone pole działania i środki finansowe. Szkoły publiczne, szczególnie te w średnich i małych miasteczkach oraz na wsiach, dotkliwie odczuły rosnące potrzeby, brak środków, presję czasu i nieadekwatność dostępnych rozwiązań do nowej sytuacji (Redzisz 2020).
Pandemia pogłębiła też nierówności społeczne. Po 1989 roku transformacja najsilniej uderzyła w osoby starsze, początkowo zwiększyła bezrobocie. Wiele osób ze względów zdrowotnych, zawodowych czy rodzinnych nie mogło z dnia na dzień przystosować się do funkcjonowania w nowej sytuacji. Przyjście pandemii spowodowało, że grupy najbiedniejsze straciły najwięcej i w największym stopniu odczuły skutki bezdomności, zubożenia czy utraty pracy (Pikuła i in. 2020).
Władze samorządowe zareagowały. Uruchomiona została straż miejska, która zaczęła zaspokajać podstawowe potrzeby osób starszych i samotnych (zakupy, dostawa leków czy posiłków), organizując wizyty domowe i rozmowy telefoniczne. W tej kryzysowej sytuacji zubożenie społeczeństwa nastąpiło w gwałtowny sposób, ponieważ tysiące obywateli nie tylko straciło dochody, ale też nie dostało żadnej pomocy od państwa, jako że tarcza antykryzysowa wielu nie objęła wsparciem.
Różnice pomiędzy zatrudnieniem na etat, umowę o dzieło czy samozatrudnieniem, zwiększające się od lat, uwypukliły się jeszcze bardziej. Zjawiska alkoholizmu i przemocy domowej wobec kobiet i dzieci również się pogłębiły, ponieważ ofiary przemocy zostały zamknięte w domu ze swoimi oprawcami (Kocejko 2020). Wiele trudności i zróżnicowań społecznych uwidoczniło się także w przypadku uchodźców i imigrantów, których sytuacja materialna, a w wielu wypadkach również prawna, jest niestabilna (Babakova 2020). Niektóre samorządy wystąpiły z natychmiastową pomocą materialną oraz apelem do innych samorządów o konieczność szybkiej reakcji i pomocy. Jaka zatem czeka nas przyszłość? Koronawirus pokazał nam po raz kolejny, jak nasze (i nie tylko) społeczeństwo jest ekonomicznie podzielone, rozwarstwione i spolaryzowane. Kampania prezydencka uwypukliła znaczne i stale pogłębiające się zróżnicowanie, jak również podkreśliła powrót państwa narodowego (Chadwick 2020). Pandemia zakwestionowała bardzo zróżnicowane „korzyści” systemu liberalnego, wskazując na ich niestabilność i tymczasowość (Guasti 2020, Krastev i Holmes 2019, Rapeli i Saikkonen 2020). Luksus pracy w domu nie był dany wszystkim. Wielu pracowników medycznych czy z sektora usług było zmuszonych do wyjścia z domu z powodu pracy w krytycznych zawodach albo niemożności pozwolenia sobie na utratę zarobków (Kalan 2020). Głos mówiący o konieczności ochrony pracującej klasy średniej stał się głośnym oskarżeniem rządów, pracodawców – zarówno publicznych, jak i prywatnych – oraz wielokrotnie powtarzanym apelem o nieignorowanie bezpieczeństwa i zdrowia tych, którzy muszą pracować w okresie pandemii, wychodząc z domu, ażeby inni mogli w nim pracować. Pandemia zwróciła również uwagę na pogłębiające się podziały klasowe. Brak świadomości i solidarności społecznej spotęgował polaryzację społeczeństwa na tych, co przeżyją i przetrzymają kryzys, i na tych, co nie dadzą rady. Chociaż wydawałoby się, że nie ma kryzysu bezrobocia w Polsce (tak jak ma to miejsce na przykład w Stanach Zjednoczonych), wiele wskazuje na to, że kryzys nadejdzie, a jedynie kwestią czasu pozostaje dostosowanie się rynku pracy do zaistniałych zmian. Dawniejsze i bliższe przykłady z polskiej historii wskazują, że brak szybkiej i rozważnej interwencji instytucji centralnych, rządu, instytucji parlamentarnych oraz jasnej strategii działania mogą doprowadzić do wyjścia społeczeństwa na ulice, kiedy tylko zagrożenie wirusem spadnie (Ekiert i Kubik 1999). Ponieważ społeczeństwo polskie wierzy w siłę swojego głosu i wiele osiągnęło przez uczestnictwo w strajkach i demonstracjach, mogą one stać się naturalną reakcją obywateli również teraz (Kasztelan i Hruby 2020). Włamania, kradzieże oraz łamanie prawa są już widoczne w danych o wzroście przestępczości. Społeczne patologie, takie jak przemoc, rasizm czy dyskryminacja, pogłębiają się; wszyscy w większym lub mniejszym stopniu walczą o swoje interesy. Silnym zagrożeniem dla samorządów i lokalnej demokracji jest również to, że zubożenie i zadłużenie gmin osłabi w dramatycznym stopniu działania organizacji pozarządowych, a to właśnie one stały się motorem wielu pozytywnych działań lokalnych po 1989 roku (Kurczewski (red.) 2003, OKO.press 2020, World Economic Forum 2020). Paradoksalnie, jak wiemy z przeszłości, może nastąpić pogłębienie apatii społeczeństwa polskiego (które i tak ma najniższy wskaźnik uczestnictwa w inicjatywach społecznych w Unii Europejskiej), co zwiększy ryzyko, że obywatele będą tylko protestować, a nie działać lokalnie. Istnieje ryzyko, że apatia społeczna da władzom centralnym (jak i lokalnym) pozwolenie na autorytarne i dyktatorskie działania, a także stworzy okazję do łamania praw człowieka pod hasłem pomocy obywatelom/kom i konieczności ograniczenia skutków pandemii, tak jak już jest to widoczne w reakcji wielu rządów w innych państwach.
Jednocześnie widzimy że niektóre lokalne mobilizacje nie gasną, przeciwnie – są widoczne na ulicach polskich miast (Dobier 2020). Prawa i praktyki rządzące demokracją będą niewątpliwie wystawione na próbę sił. Nie wszędzie zdadzą one egzamin i będą w stanie wytrzymać piętrzące się naciski ze strony biznesu i osób prywatnych, władz centralnych i lokalnych, organizacji i instytucji politycznych czy formalnych i nieformalnych grup nacisku. W tej sytuacji funkcje państwa, jakie pełni w nauce, gospodarce, w tworzeniu dobrobytu społecznego, powinny stać się głównymi siłami mogącymi zmienić kierunek katastrofy rozpadu ekonomicznego (zarówno prywatnego biznesu, jak i budżetów osób indywidualnych) w wyniku pandemii. Skutki relacji i powiązań między poziomem lokalnym i krajowym będą odgrywać jeszcze silniejszą rolę niż dotychczas. Otwarte pozostaje pytanie, czy władze centralne wykorzystają moment pandemii, ażeby zwiększyć kontrolę nad samorządami? (Osiecki i Żółciak 2019) Czy w dalszym ciągu z jednej strony będzie postępowało przesuwanie zadań na poziom lokalny bez przekazania środków na ich wykonanie, a z drugiej ograniczanie autonomii samorządów poprzez zredukowanie możliwości podejmowania samodzielnych decyzji czy wykonywania zadań? Z przeszłości wiemy, że takie działania były (okresowo) preferowanym narzędziem centralnych instytucji i sił politycznych. Uwidoczniona w takich kryzysowych sytuacjach potrzeba silnego państwa i sprawnego działania urzędów centralnych może więc wzmocnić tendencje centralistyczne. Takie kierunki przemian nie byłyby zupełnym zaskoczeniem, ponieważ trendy centralistyczne wystąpiły w Polsce wkrótce po wprowadzeniu reformy samorządowej w 1989 roku, zarówno na płaszczyźnie fiskalnej, politycznej, jak i systemowej (Regulska 2009). Innym, coraz silniejszym (ale nie nowym) zagrożeniem dla samorządów jest ich postępujące upartyjnianie. I to nie tylko w trakcie kampanii wyborczej, kiedy coraz częściej programy wyborcze mają niewiele wspólnego z lokalnymi potrzebami mieszkańców, a coraz częściej stają się tubą programową swoich partii – jak to miało miejsce podczas kolejnych wyborów samorządowych (Bukowski (red.) 2011, Hess 2010).
A przecież wybrane władze miały reprezentować mieszkańców, a nie wypełniać zadania partyjne. Ostatnim przykładem partyjnej strategii i chęci kontroli samorządów jest PiS-owski pomysł zmian granic województwa mazowieckiego. Strategia jest prosta: odcięcie Warszawy oraz dziewięciu połączonych z nią gmin i utworzenie dwóch nowych województw: warszawskiego (Mazowsze centralne) i Mazowsza regionalnego (stworzonego z pozostałych gmin). To nie tylko powrót do czasów komunistycznych i idei 49 województw, ale też upartyjnienie samorządu wojewódzkiego. Opozycyjna Warszawa rzutuje na wyniki wyborcze całego województwa (obecnie rządzone jest ono przez koalicję PO–PSL). Nowy podział zmniejszyłby ten wpływ, a tym samym otworzyłby możliwość lepszych wyników dla PiS-u i – potencjalnie – rządów tej partii. Jednocześnie taka zmiana doprowadziłaby do drastycznego osłabienia finansowego województwa mazowieckiego (Mazowsze regionalne), wprowadzając brak stabilności finansowej, a to oznaczałoby mniej funduszy na drogi, szpitale, komunikację kolejową, szkoły czy instytucje kultury. W konsekwencji PiS zdobyłoby więcej władzy i w ten sposób zaspokoiłoby swoje ambicje polityczne, a mieszkańcy straciliby na ilości i jakości usług (MLZ, 2020). Pomijam już to, że nowe województwo to nowa machina administracyjna i nowe koszty, a fundusze będą ograniczone. Przerwa w realizacji programów i inwestycji rozpoczętych przez poprzednie władze nie może mieć pożytecznego skutku. Innym przykładem tego, w jaki sposób może następować przejmowanie partyjnej kontroli PiS-u nad samorządami, jest kwestia podziału funduszy, jakie Polska wynegocjowała w Brukseli. Nie wgłębiam się w dyskusję, czy Polska dostała więcej pieniędzy, czy mniej, gdyż dla samorządów w tym momencie nie ma to zasadniczego znaczenia. Ważne natomiast jest to, że te środki pochodzą z dwóch źródeł: regularnego budżetu Unii i tak zwanego pandemicznego budżetu, który mastymulować rozwój gospodarczy i nowe inwestycje. To, ile pieniędzy dostanie Polska, będzie zależało od sposobu, w jaki wydawane były poprzednie fundusze, jak również od tego, czy wymogi regulaminowe są spełniane oraz czy zasady praworządności nie są naruszane (Bielecki 2020, Sudak 2020). Pomimo sztywnych ram przyznawania funduszy Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej będzie rozdzielało środki na konkretne przedsięwzięcia, inwestycje infrastrukturalne, programy i projekty, a więc decyzje, na co, kto, gdzie i jak dostanie fundusze, pozostaje w gestii PiS-u. Wiemy, że dystrybucja unijnych funduszy w ostatnich latach pozostawiała wiele do życzenia. Możemy więc założyć, że niewiele się w tej kwestii zmieni; jedne samorządy będą nagradzane, a inne karane. Walka o kontrolę nad kierunkiem wyjścia z kryzysu i przyszłego kształtu państwa nie pozwoli na kontynuowanie przez niedemokratyczną władzę decentralizacji, jaką znamy. W idealnych warunkach stosunki państwo – samorząd opierają się nie na chęci kontroli i centralizacji, ale raczej na współpracy i utrzymaniu równowagi sił.
Jednak warunki kryzysu nie pozwoliły na równowagę w tych relacjach, tworząc napięcia i oskarżenia o nieumiejętność działania lub odwrotnie – o chęć pokazania, kto jest lepszy (na przykład konflikt w sprawie wsparcia domów opieki społecznej). Nasiliła się krytyka działań, a to wzmocniło cenzurę, i to nie tylko tę medialną (istniejącą, od kiedy PiS przejęło kontrolę nad mediami publicznymi), lecz także tę na poziomie indywidualnym: pielęgniarkom i lekarzom nie wolno krytykować stanu służby zdrowia ani braku należytego przygotowania do pandemii, a pracownikom usług – braku ochronnego sprzętu i nierespektowania przepisów przez pracodawców. Mimo piętrzących się zadań i zagrożeń samorządy są główną siłą opiekuńczą obywateli. Pojawia się pytanie, jak długo ta opiekuńcza tendencja samorządów może się utrzymać. To będzie zależało od autorytarnych działań obecnej opcji politycznej, jak również od dostępnych środków, gdyż ich brak przełoży się na cięcia finansowe. Jednocześnie to właśnie samorządy są jedyną instytucją w Polsce, która po 1989 roku cieszyła się pozytywnym poparciem społeczeństwa (Feliksiak 2018). Ich troska o społeczność lokalną nie dziwi, ponieważ to właśnie samorządy potrafiły efektywnie zainwestować środki unijne i to one skutecznie, od 1991 roku, podejmowały inwestycje publiczne podnoszące jakość życia Polaków. Brak środków finansowych w sytuacji kryzysu i centralne sterowanie ich dystrybucją osłabiają samorządy i decentralizację, a tym samym zasady demokratycznego państwa. Jak wiemy, po 1989 roku stało się oczywiste to, że te oddolne i odgórne mechanizmy działania przynosiły różne skutki i przekładały się na bardzo zróżnicowane mechanizmy działań zarówno władz centralnych, jak i lokalnych. Często interes społeczności lokalnych gubił się w przepychankach między samorządami a wyższymi szczeblami władz administracji, a także zmieniającymi się elitami politycznymi. Zaangażowanie obywateli w budowanie lokalnych społeczności musi więc być popierane, wzmacniane, celebrowane i uznane za podstawowy składnik demokratycznego państwa, szczególnie w czasach pokryzysowych (Kongres Ruchów Miejskich 2020, Sześciło 2019).
Polska i Polacy mają niestety doświadczenia, jak przez lata żyć w opresji politycznej i kryzysie ekonomicznym. Czy i w jakim stopniu te doświadczenia przydadzą im się tym razem, pokaże tylko przyszłość, która w znacznym stopniu zależy od nas samych.

Bibliografia

Ambroziak, A. (2020). Strefy wolne od gejów i lesbijek? Prawnicy: uchwały
samorządowców przeciwko osobom LGBT nielegalne. www.oko.
press/prawnicy-uchwaly-samorzadowcow-przeciwko-osobomlgbt-
nielegalne (dostęp: 24.09.2020).
Augustyniak, P. (red.) (2020). Stan pandemii pogłębił nierówności
społeczne. Alert społeczny 8. Open Eyes Economy Summit.
www.oees.pl/alerty-eksperckie (dostęp: 24.09.2020).
Babakova, O. (2020). Twój dom jest tam, gdzie Cię wpuszczą podczas pandemii.
Krytyka Polityczna. www.krytykapolityczna.pl/swiat/
podroze-migracje-globalizacja-koronawirus (dostęp: 18.03.2020).
Babakova, O. (2020). Epidemia pokazała, że europejskie gospodarki zależą
od migrantów. Krytyka Polityczna. www.krytykapolityczna.pl/
kraj/epidemia-pokazala-ze-europejskie-gospodarki-zaleza-odmigrantow
(dostęp: 25.09.2020).
Bazylak, M. (red.) (2020). Finanse samorządów. Alert samorządowy 12.
Open Eyes Economy Summit. www.oees.pl/alerty-eksperckie
(dostęp: 24.09.2020).
Bielecki, T. (2020). Polska i Węgry grożą Unii wetem budżetu z powodu zasady
„fundusze za praworządność”. Wyborcza.pl. www.wyborcza.pl/
7,75399,26328927,polska-i-wegry-groza-unii-wetem-budzetuz-
powodu-zasady-fundusze.html (dostęp: 25.09.2020).
Bukowski, M., Flis, J., Hess, A., Szymańska, A. (2011). Opcja czy osoba?
Upartyjnienie versus personalizacja w wyborach samorządowych.
Kraków: Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego
https://ruj.uj.edu.pl/xmlui/bitstream/handle/item/7537/
bukowski_flis_hess_szymanska_opcja_czy_osoba_2011.pdf
(dostęp: 10.04.2020).

Chadwick, L. (2020). Five takeaways from Polish presidential election.
Euronews. www.euronews.com/2020/07/13/five-takeawaysfrom-
the-polish-presidential-election (dostęp: 25.09.2020).
Devlin, K., Moncus, J. J. (2020). Many around the world were pessimistic
about inequality even before the pandemic. Pew Research Center.
www.pewresearch.org/fact-tank/2020/08/06/many-aroundthe-
world-were-pessimistic-about-inequality-even-beforepandemic
(dostęp: 6.08.2020).
Dobier, C. (2020). Poland’s civil society awakening – when stones turn
political. Open Democracy. www.opendemocracy.net/en/caneurope-
make-it/polands-civil-society-awakening-when-stonesturn-
political (dostęp: 26.09.2020).
Dziewanowska, H. (2020). Reforma samorządowa. Materiały źródłowe
1980–1990. Warszawa: Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej.
Ekiert, G., Kubik, J. (1999). Rebellious Civil Society. Popular Protest and
Democratic Consolidation in Poland, 1989–1993. Ann Arbor, Michigan:
The University of Michigan Press.
Feliksiak, M. (2018). Komunikat z badań. Ocena działalności instytucji
publicznych. Centrum Badania Opinii Społecznej. Nr 121/2018.
www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2018/K_121_18.PDF
Gilbert, D. (2020). These 30 regimes are using Coronavirus to repress
their citizens. Vice. www.vice.com/en_us/article/dygbxk/these-
30-regimes-are-using-coronavirus-to-repress-their-citizens
(dostęp: 9.04.2020).
Grochot, A. (2020). Burzliwa debata w Sejmie nad projektem „Zatrzymaj
aborcję”. Jutro głosowanie. RMF24. www.rmf24.pl/fakty/polska/
news-burzliwa-debata-w-sejmie-nad-projektem-zatrzymajaborcje-
jut,nId,4441555 (dostęp: 24.09.2020).

Guasti, P. (2020). The impact of the COVID-19 pandemic in Central and
Eastern Europe. The rise of autocracy and democratic resilience.
Democratic Theory. Winter, 7(2). www.berghahnjournals.com/
view/journals/democratic-theory/7/2/dt070207.xml (dostęp:
24.09.2020).
Hess, A. (2010). Upartyjnienie wyborów samorządowych jako element
lokalnej komunikacji politycznej. Gazeta Krakowska w Kampanii

  1. Zeszyty Prasoznawcze. R. LIII, nr 1–2, str. 77–90.
    Januszewska, P. (2020). Lokalne batalie z globalnym wirusem. Jak
    samorządy radzą sobie z pandemią? Krytyka Polityczna.
    www.krytykapolityczna.
    pl/kraj/lokalne-batalie-z-globalnymwirusem-
    jak-samorzady-radza-sobie-z-pandemia (dostęp:
    25.03.2020).
    Kalan, D. (2020). Poland’s shortchanged health care system is already
    straining. Foreign Policy. www.foreignpolicy.com/2020/04/06/
    poland-underfunded-health-care-system-straining-unprepared-
    coronavirus-pis (dostęp: 15.04.2020).
    Kasztelan, M., Hruby, D. (2020). Poland’s disparate pandemic protesters
    consider next move. Balkan Insight. www.balkaninsight.com/
    2020/07/21/polands-disparate-pandemic-protesters-considernext-
    move (dostęp: 24.09.2020).
    Kishi, R. (2020). How the coronavirus crisis is silencing dissent and
    sparking repression. Foreign Policy. www.foreignpolicy.com/
    2020/07/21/how-the-coronavirus-crisis-is-silencing-dissentand-
    sparking-repression (dostęp: 21.07.2020).
    Klimek, M. (2020). Działania pomocowe jednostek samorządu terytorialnego
    wobec epidemii. W: Pikuła, N. G., Grewiński, M.,
    Zdebska, E., Glac, W. (2020). Wyzwania dla polityki społecznej
    w kontekście pandemii koronawirusa. Biblioteka Instytutu Spraw
    Społecznych Uniwersytetu Pedagogicznego im. Komisji Edukacji
    Narodowej w Krakowie. Wyd. Scriptum. Kraków. 37–52.
    www.ptps.org.pl/wp-content/uploads/2020/06/e-book_biss_xi.pdf
    (dostęp: 24.09.2020).

Kocejko, M. (2020). Konieczna tarcza ochronna dla kobiet. W: Szarfen‑
berg, R., Bakalarczyk, R., Kocejko, M. Ekspertyza. Społeczne uzupełnienie
tarczy antykryzysowej. Komitet Dialogu Społecznego
Krajowej Izby Gospodarczej. www.wiez.com.pl/wp-content/
uploads/2020/05/ekspertyza-spoleczne-uzupelnienie-tarczyantykryzysowej.
pdf (dostęp: 24.09.2020).
Kongres Ruchów Miejskich (2020). 30 lat samorządności okiem Kongresu
Ruchów Miejskich. www.kongresruchowmiejskich.pl/naszetematy/
demokracja-miejska/item/35-30-lat-samorzadnosciokiem-
kongresu-ruchow-miejskich (dostęp: 25.09.2020).
Krastev, I., Holmes, S. (2019). The light that failed. Why the West is losing
the fight for democracy. New York, New York: Pegasus Books.
Krzemiński, I. (red.) (2010). Solidarność – doświadczenie i pamięć.
Gdańsk: Europejskie Centrum Solidarności.
Kurczewski, J. (red.) (2003). Lokalne społeczności obywatelskie. Ośrodek
Badań Społecznych. Warszawa: ISNS Uniwersytet Warszawski.
Landman, T., Splendore, L. (2020). Pandemic democracy: elections and
COVID-19. Journal of Risk Research. www.tandfonline.com/doi/
full/10.1080/13669877.2020.1765003 (dostęp: 13.05.2020).
MLZ (2020). Trzaskowski o planach podziału Mazowsza: pokraczna rekonstrukcja
minionego systemu. Gazeta.pl. https://wiadomosci.gazeta.
pl/wiadomosci/7,114884,26154241,trzaskowski-o-planach
podzialu-mazowsza-pokraczna-rekonstrukcja.html (dostęp:
15.09.2020).
Najdowski, J. (1994). Radni pierwszej kadencji. Komunikat z badań.
BS/85/74/94. Centrum Badania Opinii Społecznej. www.cbos.
pl/SPISKOM.POL/1994/K_074_94.PDF (dostęp: 10.04.2020).

Nash, E., Mohammed L., Cappello, O., Naide, S. (2020). State policy
trends at mid-year 2020: reproductive health rights take a back
seat to pandemic. Guttmacher Institute. www.guttmacher.org/
article/2020/07/state-policy-trends-mid-year-2020-reproductive-
health-and-rights-take-back-seat (dostęp: 24.09.2020).
Niezgoda, M. (red.) (2011). Społeczne skutki zmiany oświatowej w Polsce.
Kraków: Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego.
www.ceapp.uj.edu.pl/documents/4628317/fac48108-4d98-4771-
adf8-772a5eb068d8 (dostęp: 24.09.2020).
Obracht-Prondzynski, C. (2020). Polska – pożegnanie z demokracja? Słowo
przestrogi (oby nie było za późno). Alert specjalny. Open Eyes
Economic Summit. www.oees.pl/alerty-eksperckie (dostęp:
24.09.2020).
OKO.press (2020). Prosimy o Twój 1%. Wolne media i społeczeństwo obywatelskie
ważniejsze niż kiedykolwiek wcześniej. www.oko.press/
twoj-1-podatku-buduje-spoleczenstwo-obywatelskie-i-wspiera-
niezaleznosc-ngosow (dostęp: 10.04.2020).
Osiecki, G., Żółciak, T. (2019). Pełzająca centralizacja. Samorządy mają
coraz mniej kompetencji i finansów. Dziennik Gazeta Prawna.
https://edgp.gazetaprawna.pl/e-wydanie/56920,4-pazdziernika-
2019/69478,Dziennik-Gazeta-Prawna/704451,Pelzajacacentralizacja.
html (dostęp: 24.09.2020).
Pankowska, M. (2020). Komisarz UE: Polskie gminy nie dostaną funduszy
z Unii, bo uchwaliły „strefy wolne od LGBT”. Oko.press. www.oko.
press/komisarz-ue-polskie-gminy-nie-dostana-funduszy-zunii-
bo-uchwalily-strefy-wolne-od-lgbt (dostęp: 24.09.2020).
Pikuła, N. G., Grewiński, M., Zdebska, E., Glac, W. (2020). Wyzwania
dla polityki społecznej w kontekście pandemii koronawirusa.
Biblioteka Instytutu Spraw Społecznych Uniwersytetu Pedagogicznego
im. Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie. Kraków:
Wydawnictwo Scriptum. www.ptps.org.pl/wp-content/
uploads/2020/06/e-book_biss_xi.pdf (dostęp: 24.09.2020).

Rapeli, L., Saikkonen, I. (2020). How will the Covid-19 pandemic affect
democracy? Democratic Theory. Winter, 7(2). www.doi.org/
10.3167/dt.2020.070204 (dostęp: 24.09.2020).
Rzeczpospolita (2017). Finansowe i organizacyjne skutki reformy oświaty.
www.regiony.rp.pl/archiwum/3954-finansowe-i-organizacyjneskutki-
reformy-oswiaty (dostęp: 24.09.2020).
Redzisz, M. (2020). Pandemia w szkole: lekcja wykluczenia. Sztuczna
Inteligencja. www.sztucznainteligencja.org.pl/pandemia-wszkole-
lekcja-wykluczenia (dostęp: 24.09.2020).
Regulska, J. (2020). Governance or Self-Governance: Threats and Benefits
Twenty Years Later. International Journal of Politics, Culture
and Society, 22(4):537–556.
Regulski, J. (2006). Samorządna Polska. Warszawa: Rosner i Wspólnicy.
Regulski, J. (2000). Samorząd III Rzeczypospolitej. Koncepcje i realizacja.
Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN.
Roy, A. (2020). The pandemic is a portal. Financial Times, 3.04.2020.
www.ft.com/content/10d8f5e8-74eb-11ea-95fe-fcd274e920ca.
(dostęp: 26.09.2020)
Starczewski, B. (2020). Wpływ specustawy koronawirusowej na jednostki
samorządu terytorialnego. www.lex.pl/specustawa-
koronawirusowa-
obowiazki-i-zadania-jst,6193.html (dostęp: 24.09.2020).
Sudak, D. (2020). Szczyt UE: wielkie zwycięstwo czy klęska? Subiektywnie
o finansach. www.subiektywnieofinansach.pl/szczyt-uepolska-
wygrala-czy-przegrala-ile-pieniedzy-dostaniemy-liczymy
(dostęp: 24.09.2020).
Sześciło, D. (red.) (2020). Polska samorządów. Silna demokracja, skuteczne
państwo. Warszawa: Fundacja im. Stefana Batorego.

Szymański, D. (2020). Znamy tajemnice niewielkiego wzrostu bezrobocia
w Polsce. Business Insider. www.businessinsider.com.pl/twojepieniadze/
praca/dlaczego-bezrobocie-nie-rosnie-w-polscepodczas-
pandemii/vts62dm (dostęp: 22.07.2020).
Taborek, P. (2020). Jak urzędy marszałkowskie przekierowują unijne
dotacje na walkę z koronawirusem. Portal Samorządowy.
www.portalsamorzadowy.pl/fundusze-europejskie/jak-urzedymarszalkowskie-
przekierowuja-unijne-dotacje-na-walkez-
koronawirusem,169402.html (dostęp: 6.04.2020).
Trutkowski, C., Mendes, S. (2005). Kapitał społeczny w małych miastach.
Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Scholar.
World Economic Forum (2020). How to reform NGO funding so we can deal
with threats like covid -19. www.weforum.org/agenda/2020/04/
how-to-reform-ngo-funding-so-we-can-deal-with-threatslike-
covid-19/ (dostęp: 24.09.2020).
Związek Gmin Wiejskich (2020). Apel Zarządu Związku Gmin Wiejskich
Rzeczypospolitej Polskiej do Pełnomocnika Rządu ds. Samorządu
w sprawie niezbędnych rozwiązań dla jednostek samorządu terytorialnego
w stanie kryzysu związanego z epidemią koronawirusa.
www.zgwrp.pl/stanowiska-zgromadzen-ogolnych-ikongresow/
60-stanowiska-i-opinie-zgw-rp/1676-apel-zarzaduzwiazku-
gmin-wiejskich-rzeczypospolitej-polskiej (dostęp:
25.03.2020).

Przewiń do góry