Almanach Concilium Civitas 2020/2021 – Profesor Monika Nalepa “Polska droga do autorytaryzmu jest wybrukowana stopniowymi zmianami w kierunku systemu większościowego” –

Concilium Civitas, Almanach 2020/2021, Przyszłość, Czas po COVID

Monika Nalepa “Polska droga do autorytaryzmu jest wybrukowana stopniowymi zmianami w kierunku systemu większościowego”

Autorka jest wdzięczna Royce’owi Carrollowi za pomoc w napisaniu tego artykułu oraz Irinie Khmelko i Michaelowi Mezeyowi za komentarze.
Za wszystkie możliwe błędy odpowiada wyłącznie autorka.

„W tamtych dniach każde ważniejsze głosowanie
w Sejmie było loterią. Nie dało się intuicyjnie
przewidzieć jego wyniku. Miałam przed
sobą tablicę z wynikami i zastanawiałam się,
czy wygramy, czy przegramy?”

Tak Hanna Suchocka zapamiętała sejmowe głosowanie nad propozycjami rządu w 1993 roku, kiedy była trzecim premierem po transformacji demokratycznej w 1989 roku. Rok później po pełnym napięcia oczekiwaniu na wynik głosowania nad wotum nieufności zgłoszonym przez członków partii tworzących koalicję rządzącą jej gabinet upadł. Suchocka wspomina:

„Kiedy policzono głosy, okazało się, że liczba
głosów za i przeciw jest dokładnie taka sama.
Z tylnych ław sejmowych ktoś krzyknął, że gabinet
uratowany. Jednakże marszałek wyjaśnił,
że aby obalić wotum nieufności, potrzebne jest
jeszcze jedno głosowanie”.

21 lat później Suchocka sceptycznie odnosi się do tego, czy jego decyzja była zgodna z sejmową procedurą. Jest jednak pewna, że tego typu wątpliwości co do wyników sejmowych głosowań nie dręczą dziś przywódców partyjnych w Polsce. I ma rację. Obecny rząd utworzyła partia Prawo i Sprawiedliwość, która od pięciu lat jest u władzy i ma roll rate [proporcja ustaw, które popiera większość partyjna, ale które nie zostają przegłosowane] na poziomie niemal zera. Podczas wcześniejszych ośmioletnich rządów Platformy Obywatelskiej nie przepadła żadna ustawa, która miała większość głosów partii rządzącej. Obie te partie, będąc u władzy, głosowały w sposób jednolity nad niemal wszystkimi ustawami, jakie rozważał prawodawca (Carroll i Nalepa 2019a). Oto, jak Agata Krośnicka z PO opisuje przygotowania partii do głosowania w Sejmie:

„Decyzja o tym, jak należy głosować, zapada w prezydium
klubu, składającym się z przewodniczącego prezydium,
jego zastępców, sekretarza i skarbnika klubu, po jednym
pośle z każdego regionu i trzech–czterech senatorów.
To ciało postanawia, czy podczas głosowania nad daną
sprawą będzie obowiązywać dyscyplina partyjna. Dosyć
często zdarza się, że parlamentarzyści mają różne zdania
na temat ustaw, nad którymi pracujemy; by utrzymać
polityczną ciągłość naszego programu, musimy wprowadzić
dyscyplinę. Rzadko bywa ona łamana, ale kiedy
do tego dochodzi, partia karze za niesubordynację. Kary
są różne – od nagany udzielonej przez przewodniczącego
partii po kary finansowe. Wysokość kary ustalana jest ex
post przez wąskie grono złożone z członków prezydium:
przewodniczącego, jego zastępcy, sekretarza i skarbnika
klubu. Ukarany parlamentarzysta może się odwołać
od ich decyzji, ale odwołania rozpatrywane są przez to
samo grono. Najczęściej wymierzana jest kara finansowa
w wysokości tysiąca złotych, ale każdą sprawę rozpatruje
się indywidualnie w kontekście ogólnej aktywności
parlamentarzysty. Nieobecność parlamentarzystów na
głosowaniach także traktowana jest jak złamanie dyscypliny”
(wywiad z Krośnicką).

W drugiej części wywiadu Krośnicka ujawniła, jak klub zestawia dane statystyczne: „Sprawdzamy, kto i z jaką częstotliwością głosuje inaczej niż klub”. Podkreśliła też, że inne partie przygotowują się do głosowania w podobny sposób. Jednak przyczyną tego, czynnikiem, który sprawia, że polskie partie głosują w sposób jednolity, jest coś więcej niż sama dyscyplina. Wiele mówiący wywiad z Krzysztofem Tchórzewskim, byłym rzecznikiem dyscypliny partyjnej, ujawnia, jak często stosowana jest dyscyplina głosowania:

„Rzecznik narzuca dyscyplinę tylko w 5% przypadków,
i jest to najczęściej środek stosowany wtedy, kiedy nie
ma czasu, by zwołać zebranie klubu. Biorąc pod uwagę
ograniczony czas posiedzeń plenarnych parlamentu
i rozmiar ustaw, tak zwany koordynator ustawy przygotowuje
ściągę z instrukcją, jak według opinii partyjnych
ekspertów parlamentarzyści powinni głosować.
W 95% przypadków taka ściąga wystarczy, by zapewnić
spójność głosowania. Dyscyplina jest potrzebna, by wymusić
posłuszeństwo w pozostałych pięciu” (wywiad
z Krzysztofem Tchórzewskim).

W tym samym wywiadzie Tchórzewski wyjaśnia, że to, iż zgadza się z partią w 60%, wystarcza mu, by zawsze głosować zgodnie z dyscypliną. Przez dwie dekady partie w Polsce uzyskały rekordowe poziomy spójności w głosowaniach dzięki nie tylko dyscyplinie, lecz także spójności ideologicznej. Co więcej, przykład PO pokazuje, że nawet w przypadku sięgania po dyscyplinę, robi się to z myślą o długofalowej spójności programu. Dokumenty Sojuszu Lewicy Demokratycznej – w owym czasie trzeciej siły parlamentarnej – wykazały, że partia śledziła poczynania swoich członków i rozdzielała przywileje parlamentarne i gabinetowe zależnie od ich lojalności. Wśród tych dokumentów odkryłam wewnętrzny dokument wyjaśniający powód nałożenia sankcji na dwóch parlamentarzystów, którzy naruszyli dyscyplinę głosowania[1]Prace archiwalne do niniejszego artykułu przeprowadzono w polskim Sejmie w Warszawie w latach 2009 i 2011.. Naruszenie dyscypliny w ich przypadku nie polegało na oddaniu głosu na „nie”, ale na nieusprawiedliwionej nieobecności podczas głosowania. Celem tego artykułu jest wyjaśnienie, jak system partyjny w Polsce i instytucje regulujące stosunki pomiędzy władzą ustawodawczą i wykonawczą wyewoluowały z chaotycznego systemu, w którym opozycja miała wiele możliwości wpływania na kształt ustaw, w system zdominowany przez parlamentarną większość, w którym opozycja ma tylko symboliczny wpływ na procesy polityczne i musi uciekać się do pozainstytucjonalnych form sprzeciwu, jak protesty uliczne.

Partie dominujące: instrument wyborczy reprezentantów

W prawie każdym systemie politycznym partie ewoluują tak, by zmagać się z problemami legislacyjnymi, aby tworzyć rządy i mobilizować wyborców podczas wyborów. Jednak żeby partie były podmiotami reprezentacji i aby nadawały się do przekazywania treści programowych, muszą stworzyć spójną perspektywę porządku publicznego, którą wyborcy będą mogli wykorzystać i zaakceptować, podejmując decyzje. W przeciwnym razie partie – nawet te, które wydają się silne – zostaną sprowadzone do pełnienia głównie funkcji organizacyjnych. Staną się po prostu wehikułami polityki wyborczej. Przy założeniu, że partie są niezbędne w demokracji, rodzi się pytanie: co decyduje o tym, jakie partie powstają w postkomunistycznych krajach europejskich, takich jak Polska?
Jeden z kompromisów, przed jakimi stoją przywódcy partyjni w nowych demokracjach, polega na wyborze pomiędzy długofalowym celem budowania marki partii a zdobyciem wystarczającej liczby mandatów, by utworzyć rząd (Müller i Strøm 1999). Innymi słowy: przywódcy mogą albo rekrutować członków, by budować zwarte ugrupowania zdolne zajmować spójne pozycje w dłuższej perspektywie, albo mogą tworzyć inne partie, które są na tyle duże, by zdobyć władzę, ale poza tym niewiele robią. Przywódcy partii, które rekrutują członków wyłącznie po to, by zdobyć jak największą liczbę miejsc w parlamencie, mogą mieć problem z kontrolowaniem zachowań własnych posłów podczas głosowań, podczas gdy partie dbające o długofalową reputację w parlamencie – czyli markę wyborczą – powinny unikać kosztów związanych ze zbyt zróżnicowaną bazą członków, skupiając się na rekrutowaniu takich posłów/członków, których preferencje zgadzają się z poglądami kierownictwa. Sukces tego typu brandingu w następstwie przemian demokratycznych zależy od dwóch czynników:

  1. obecności podziałów politycznych,
  2. natury systemu wyborczego.


Wartość wyborcza rozwijających się marek jest mniejsza w społeczeństwach bez ewidentnych podziałów z powodów ideologicznych, autorytarnych rządów czy tożsamości etnicznej. Gdzie nie ma podziałów ideologicznych, partie tworzą związki oparte na pochodzeniu etnicznym lub afiliacji z opozycyjną lub rządzącą częścią autorytarnego społeczeństwa. Drugim źródłem skutecznego budowania marki jest system wyborczy, który reguluje koszty kontrolowania członków parlamentu. W systemach open list proportional representation, skupionych na kandydatach – w których wyborcy głosują na indywidualnych kandydatów, a nie na partie (albo: w dodatku do partii) – parlamentarzyści mogą wykorzystywać swoją reputację do zdobywania głosów dla partii. Uważam, że w systemach skupionych na kandydatach, zdominowanych przez nieideologiczne podziały, wysoki koszt kontrolowania członków wywiera presję na partie, by tworzyły ideologicznie spójne organizacje. Tymczasem systemy skoncentrowane na partiach, czyli takie, które pozwalają kierownictwu partii skuteczniej kontrolować jej członków, ograniczają zachęty do tworzenia ugrupowań spójnych ideologicznie.
Tendencje te opóźniają powstanie podziałów politycznych nawet po tym, jak słabną podziały okresu przejściowego (wynikające z podziałów etnicznych i opartych na rodzaju rządów) (Grzymała-Busse 2001).
Wykorzystam te spostrzeżenia, by rzucić światło na rozwój systemu partyjnego w Polsce. Dla mojego wywodu tematem najważniejszym jest wartość spójności głosowania i droga do jej osiągnięcia.

Spójność głosowania: dwie koncepcje

Spójność głosowania to stopień, w jakim partie głosują spójnie nad kwestiami znajdującymi się w parlamentarnym porządku obrad. Ale spójność głosowania jest też wartością samą w sobie. Partie cenią spójność głosowania, ponieważ pozwala im ona na ukazanie się wyborcom jako ideologicznie spójna grupa, której można ufać, by realizowała konkretne cele polityczne. W przypadku partii rządzących spójność prowadzi do sukcesu legislacyjnego, co z kolei daje jasne osiągnięcia i pozwala wyborcom oczekiwać, by partie brały odpowiedzialność za swoje działania. Dla partii opozycyjnych wartość spójności jest szczególnie istotna. Ponieważ sukces legislacyjny jest poza ich zasięgiem – wskutek przewagi liczebnej przedstawicieli partii rządzącej w parlamencie i braku kontroli nad porządkiem obrad – partie opozycyjne promują swoje marki, pokazując wyborcom, że głosują w porozumieniu, konsekwentnie trwając przy swoim stanowisku w różnych kwestiach politycznych. Spójność głosowania pozwala wyborcom kojarzyć markę partii nie tylko z jej programem, lecz także z wysiłkiem na rzecz obietnic wyborczych. Rozróżnienie pomiędzy spójnością instrumentalną i jako wartość sama w sobie pomaga nam zrozumieć pozornie irracjonalne zachowania partii w postkomunistycznej Europie, jak na przykład decyzja Sojuszu Lewicy Demokratycznej, by na czas nieokreślony zawiesić w prawach członka partii tych parlamentarzystów, którzy często naruszali dyscyplinę partyjną. Klub Parlamentarny SLD sformalizował tę decyzję dotyczącą sankcji dyscyplinujących wobec nieposłusznych parlamentarzystów, którzy lekceważyli jego decyzje. Najsurowszą sankcją ostateczną było usunięcie z klubu. Dlaczego liderzy ugrupowań politycznych mieliby podejmować działania prowadzące do zmniejszenia liczby własnych głosów w parlamencie?
Zastanówmy się nad następującym komentarzem przewodniczącego SLD po głosowaniu nad wyborem dwóch sędziów Trybunału Konstytucyjnego, które kierownictwo partii postanowiło zbojkotować: „Uczestnictwo w tym głosowaniu wbrew wcześniejszym ustaleniom klubu świadczy o tym, że niektórzy posłowie zbyt liberalnie interpretują decyzje klubu, ryzykując narażenie reputacji partii nie tylko w Sejmie, ale także w oczach opinii publicznej”[2]Przewodniczący Leszek Miller, według transkryptu ze spotkania SLD 27.11.2001 r.. Udział kilku posłów SLD w głosowaniu nie miał żadnego wpływu na jego wynik. Niegłosowanie w tym przypadku było spójnością jako wartość sama w sobie. Ten sam aspekt spójności głosowania jest także najbardziej prawdopodobną przyczyną, dla której na spotkaniach klubów jest więcej głosów niż to konieczne, by przegłosować popierane ustawy albo zapewnić porażkę ustaw niechcianych.
Inny dylemat, przed którym stoją przywódcy partyjni, to wybór pomiędzy rekrutacją członków obliczoną na zdobycie jak największej liczby miejsc w parlamencie i rekrutacją, której celem jest jak najpełniejsza realizacja celów politycznych. Ta pierwsza strategia rzekomo zakłada zyskanie kontroli wykonawczej. Partie mogą zwiększać swoje szanse zdobycia jak największej liczby stanowisk rządowych, rekrutując wpływowe jednostki, na przykład popularnych lokalnych i krajowych aktywistów. Takie działanie jednak niesie ze sobą pewne ryzyko: kiedy pozyskani wpływowi członkowie staną się prawodawcami, może się okazać, że przywódcy partyjni będą mieli problem z kontrolowaniem ich zachowania w Sejmie. Druga strategia polega na rekrutowaniu członków do osiągnięcia celów politycznych. W tym wypadku przywódcy potrzebują spójności głosowania, by realizować swoje założenia. Warto zauważyć, że realizacja celów politycznych może być zorientowana na cele krótko- lub długofalowe. Krótkofalowa realizacja celów politycznych skupiona jest na osiągnięciach legislacyjnych (jak przegłosowywanie ustaw). To wymaga spójności głosowania, ale tej instrumentalnej, o której była mowa wcześniej. Z kolei długofalowa realizacja celów politycznych idzie w parze z budowaniem marki, dla której spójność jest wartością samą w sobie.
Dlaczego nie wszystkie partie skupiają się na realizowaniu celów politycznych? Kiedy podziały ideologiczne są zbyt słabe, by wokół nich organizowały się partie, a podziały nieideologiczne, jak na przykład etniczne czy oparte na autorytarnej przeszłości, są silne, wykorzystanie organizacji partyjnej jako narzędzia wyborczego może okazać się bardziej korzystne niż budowanie partii programowych. W takich okolicznościach koncentracja na osobowościach i krótkofalowej skuteczności wydaje się dominować w procesie wyborczym. Skupienie się na takich niepolitycznych kwestiach ma przewagę, gdyż na początku transformacji trudno jest przewidzieć, jak będą przebiegały główne podziały w społeczeństwie. W systemach wyborczych zawierających elementy personal role (czyli takich, w których jest możliwość głosowania na konkretne osoby, nie tylko na partie) tworzenie partii składających się z niezależnych popularnych polityków może być nową i najszybszą strategią prowadzącą do zwiększenia liczby miejsc w parlamencie. Ta strategia może jednak zawieść, jeśli niezależni popularni członkowie parlamentu będą odmawiać głosowania zgodnie z linią kierownictwa partii, kosztem spójności wyborczej. Z tego powodu systemy skupione na kandydatach, czyli takie, które pozwalają na głosowanie osobiste, wydają się utrwalać nieideologiczne podziały i niektórzy badacze uważają, że utrudniają rozwój partii programowych (Kitschelt 2000, Kitschelt i in. 1999). Twierdzę jednak, że jest to cecha przejściowa systemów skupionych na kandydatach. Choć typ rządów nadal ma wpływ na osiągnięcia legislacyjne, w końcu pojawiają się autentyczne, znaczące podziały w społeczeństwie. Co więcej, kiedy stabilizują się podziały ideologiczne, systemy wyborcze oparte na głosowaniu osobistym zaczynają ograniczać chęć rekrutowania wpływowych i niezależnych postaci, które zmniejszają możliwości rozwoju partii programowych (Carroll i Nalepa 2019b). Dzieje się tak dlatego, że skłonienie wpływowych osobistości do podążania za linią partii jest tak kosztowne, że zmusza przywódców do rekrutowania kandydatów na listy wyborcze ze względu na spójności ideologiczne, jeśli chcą uzyskać spójność głosowania. Partie muszą dostosować strategię rekrutowania do tego, czy cenią spójność ze względu na jej znaczenie instrumentalne i krótkofalowe sukcesy polityczne, czy też ze względu na jej wewnętrzną wartość związaną z długofalowym budowaniem marki. Przywódcy w systemach wyborczych skupionych na partii mogą pozwolić sobie na lekceważenie ideologicznej różnorodności swoich członków i głosować razem (bo dyscyplina jest tania), podczas gdy przywódcy w systemach skupionych na kandydatach już nie. W skrócie, głosowanie osobiste zmusza partie do spójności ideologicznej.

Pierwsza droga do spójności głosowania: spójność ideologiczna

Pierwsza droga do spójności głosowania prowadzi przez spójność ideologiczną. Najlepiej można ją zrozumieć przeciwieństwo drogi dyscypliny, zwłaszcza że strategie rekrutacji mają wpływ na obie. Słowa Hanny Suchockiej pokazują, że partia złożona z podobnie myślących członków będzie głosować zgodnie, bez względu na to, jak funkcjonuje organizacja partii: „Na samym początku jako część Komitetu Obywatelskiego głosowaliśmy razem, bo wierzyliśmy w ideę reformy. Mieliśmy wspólne cele i byliśmy przekonani, że musimy zmienić system. Sejm „kontraktowy” w 1989 roku odegrał ważniejszą rolę niż jakiekolwiek inne zgromadzenie w Polsce[3]Izba niższa polskiego parlamentu w latach 1989–1991 była nazywana „sejmem kontraktowym”, dla podkreślenia, że jego skład – niekomunistyczni kandydaci mogli walczyć jedynie o 35% miejsc – należał do ustaleń obrad Okrągłego Stołu.. Wprowadził więcej zmian dzięki wspólnym przekonaniom i psychologicznemu impetowi Komitetu Obywatelskiego. W konfrontacji ze spójnością Komitetu Obywatelskiego byli komuniści nie zdobyli się na odwagę, by głosować przeciwko reformom, które proponowaliśmy, choć mieliśmy tylko 35% miejsc, a nasze propozycje były śmiałe”. Spójność głosowania towarzysząca zmianie władzy była jednakże napędzana tylko przez pragnienie przegłosowania reform, które miały sprawić, że zmiana władzy będzie nieodwracalna. Kiedy ta legislacja została przyjęta, W Komitecie Obywatelskim uwidoczniły się podziały ideologiczne i klub podzielił się na kilka kół parlamentarnych. Podczas drugiej kadencji parlamentu legislatura pogrążyła się w chaotycznych wzorach głosowań opisanych na początku artykułu. Rekrutowanie członków do Komitetu Obywatelskiego dobrze ilustruje korzenie partii z potencjałem spójności. Mianowicie, by powstała partia złożona z tak samo myślących polityków, kierownictwo ugrupowania musi wybierać członków na podstawie ich więzi ideologicznych. Tuż po transformacji, jak pokazuje przykład KO, więzi te oparte były na antykomunizmie i poparciu dla reform zmieniających typ rządów. Dla kontrastu, kiedy przywódcy rekrutują członków, których lojalność można kupić obietnicą stanowiska, używają dyscypliny do tworzenia spójności. Warto zauważyć, że nawet kiedy partie próbują przeprowadzać rekrutację dla spójności ideologicznej, zinstytucjonalizowanie tego wymaga spójności preferencji politycznych wyborców. Wyborcom w nowych demokracjach może brakować doświadczenia w zdobywaniu wiedzy politycznej, a zewnętrzne źródła niepewności związane z transformacją mogą sprawić duże przesunięcia w ich preferencjach. Jednakże dopóki niezależni parlamentarzyści należą w partii do mniejszości, dobrze zorganizowana partia może osiągnąć z ich pomocą to, czego nie osiągnie za pomocą spójności, a co prowadzi nas na drugą drogę – do spójności głosowania.

Druga droga do spójności głosowania: dyscyplina

To, czego partii brakuje w spójności ideologicznej, może zostać skorygowane za pomocą wysokiego stopnia dyscypliny partyjnej, pod warunkiem, że partia ma odpowiednią siłę organizacyjną. Dyscyplina partyjna, wyraźnie odróżniona od spójności ideologicznej, jest przedmiotem pracy Carrol i Nalepy (2019b). W systemach reprezentacji z otwartymi listami wyborczymi, czyli takich, w których oprócz oddawania głosów na partie wyborcy wybierają także ich konkretnych członków, parlamentarzyści są motywowani do tego, by podobać się zarówno swoim przywódcom (którzy kontrolują nominacje kandydatów), jak i wyborcom (których głosy decydują o miejscach w parlamencie). Carroll i Nalepa proponują model z teorii gier, który podkreśla mediacyjny wpływ preferencji prawodawców i ich popularności wśród wyborców na zdolność przywódców partii do wprowadzania dyscypliny (2019a). W zależności od tego, jak preferencje parlamentarzystów odbiegają od preferencji kierownictwa partii, stopnie podatności zależą od organizacyjnych kosztów partii i środków na wprowadzanie dyscypliny. Ten model dostarcza praktycznych implikacji na poziomie partii – dla różnic w spójności głosowania – i na poziomie indywidualnym – dla różnic w lojalności przy głosowaniu. Co najważniejsze, ten model wyjaśnia także zmiany na wielką skalę w drogach do partyjnej jedności w czasie, kiedy partie instytucjonalizują swoje organizacje poza parlamentem. Carroll i Nalepa (2019a) używają formalnego modelu, by ocenić rolę kontroli nad rangą w kierunkowaniu zachęt dla organizacji partyjnych. Systemy wyborcze różnią się tym, jak wiele informacji o wpływach członka partii dostępnych jest dla kierownictwa partii oraz dla samego członka. W systemach reprezentacji z otwartymi listami wyborczymi wyraźnie widać, ile dokładnie głosów każdy członek przysparza liście partyjnej. Ta informacja może dać członkom partii wsparcie przeciwko kierownictwu, jeśli chcą zażądać wyjątków od dyscypliny przy głosowaniu. W systemach reprezentacji z zamkniętymi listami wyborczymi, czyli takich, w których wyborcy oddają głos na partie, a nie na konkretnych kandydatów (kierownictwo partii określa porządek, w jakim jej członkowie dostają miejsca), choć zyski kierownictwa partii z umieszczenia na liście popularnych kandydatów są proporcjonalne do ich popularności, nie można dokładnie zmierzyć, jaką część poparcia listy wyborczej można przypisać popularności konkretnego kandydata. Ponieważ wkład takiego kandydata w listę jest nieznany, nikt nie może użyć tego jako argumentu przeciwko dyscyplinie partyjnej. Wykazujemy tym samym, że dyscyplina jest bardziej kosztowna dla systemów reprezentacji z otwartymi listami wyborczymi, jeśli przywódcy cenią spójność głosowania (a naszym zdaniem ją cenią). Są zmuszeni do rekrutowania kandydatów dla spójności. Tymczasem w systemach reprezentacji z zamkniętymi listami wyborczymi przywódcy mogą osiągnąć ten sam poziom spójności głosowania, polegając na samej dyscyplinie. Do tego stopnia, że z większym prawdopodobieństwem powstaną partie programowe oparte na partiach spójnych, systemy reprezentacji z otwartymi listami oferują lepszą perspektywę dla rozwoju partii programowych niż systemy z listami zamkniętymi. Carroll i Nalepa korzystają z polskich danych dotyczących współsponsorowania legislacji do mierzenia preferencji członków partii. Wykazują, że wspólne preferencje są wystarczającym, choć niekoniecznym warunkiem, by partie głosowały razem. Partie z silną, chociaż tymczasową przewagą organizacyjną mogą wykorzystać dyscyplinę do przezwyciężenia nawet silnych podziałów. To nowatorskie podejście, bo do niedawna naukowcy często stosowali koncepcję dyscypliny wymiennie ze spójnością, sugerując, że są one obserwacyjnie równoważne (Kam 2014). Carroll i Nalepa proponują sposób operacjonalizacji tej różnicy za pomocą środków, które nie zawsze idą w parze (Carroll i Nalepa 2019a). Twierdzą, że partiom trudniej dyscyplinować członków, którzy są niezależnie popularni, i że bez względu na organizację partie, które tracą poparcie/szanse powodzenia, będą miały problem z przekonaniem członków do postępowania zgodnie z linią partii. Tworzenie spójności za pomocą samej dyscypliny wymaga, by kierownictwo partii utrzymywało jej żywotność. Partia, która rekrutuje oportunistów i zdobywa sympatię wyborców, dostosowując programy swojej polityki, może polegać na dyscyplinie, by stworzyć spójność, tylko w czasach sukcesów wyborczych – kiedy zdobywa sympatię wyborców i zyskuje dostęp do władzy. Bez tego jej członkowie uciekną do ugrupowań, które mają większe szanse. Zatem, by polegać na dyscyplinie, a nie na spójności, przywódcy muszą umieć trafnie przewidzieć zmiany preferencji wyborców i natychmiast dostosować politykę do platformy programowej, która im się spodoba. Nic dziwnego, że rodzi się napięcie pomiędzy oportunizmem obserwowanym w nowych demokracjach i rolą partii jako podmiotów reprezentacji (partie programowe). Ponieważ partie nie mają precyzyjnych informacji o głównych podziałach politycznych, które się dopiero ustabilizują, początkowo łatwo są sprowadzane głównie do roli narzędzia sukcesu wyborczego. Dopiero kiedy podziały oparte na konflikcie politycznym się pojawiają i stabilizują, możliwe jest, by partie nie tylko wygrywały wybory i zdobywały pozycję w rządzie, ale też by budowały markę, która jest na tyle odporna, żeby spełniać potencjalne żądania wyborców, nawet kiedy partie te tracą władzę.

Trzecia droga do spójności głosowania: ustalanie porządku obrad

Zdyscyplinowane partie są zdolne do czegoś więcej niż tylko wprowadzanie w życie zmian polityki. Kiedy są wystarczająco duże – lub kiedy współpracują z innymi jednolitymi partiami o podobnych celach – mogą zmieniać instytucjonalną organizację legislatury (Nalepa 2016 i 2017). Ostateczna droga do spójności głosowania to zatem ustalanie porządku obrad: ci, którzy zgadzają się co do polityki, której woleliby uniknąć, mogą przekazać władzę tym, którzy ustalają porządek obrad, i ograniczyć ryzyko podziału. Podczas gdy takie praktyki zwiększają spójność głosowania, reprezentacja zwolenników oznacza całkowite podporządkowanie członkostwa w partii długofalowym celom programowym. To oznacza zinstytucjonalizowanie rekrutacji członków, którzy będą popierać program partii, nawet kiedy nie ma dyscypliny. By na dłuższą metę pogodzić ze sobą programowe cele partii z preferencjami politycznymi członków, programy partii muszą zbiegać się z głównymi podziałami w społeczeństwie. Jedną z najważniejszych zmian, jaką partia mająca większość w parlamencie może wprowadzić, jest zmiana zasad parlamentarnego podejmowania decyzji z otwartych na zamknięte. Według zasad otwartych każdy członek parlamentu może zaproponować ustawę pod głosowanie. Przy zasadach zamkniętych prawo przedkładania ustaw jest ograniczone do marszałka, specjalnej komisji czy innej małej grupy członków legislatury. Nalepa wykorzystuje serię prostych modeli z teorii gier, by wykazać, że zmiana zasad legislatury z otwartych na zamknięte daje partiom rządzącym możliwość trzymania z dala od porządku obrad kwestii, nad którymi nie chcą głosować, i pomaga zmienić obowiązującą politykę na taką, która im bardziej odpowiada (Nalepa 2017). Co więcej, partie rządzące, jeśli tylko mają zaufanego marszałka, który może ustalać porządek obrad według własnego uznania, są w stanie utrzymać tę negatywną kontrolę nad porządkiem obrad, nawet jeśli brakuje im spójności albo gdy tracą większość koalicyjną w legislaturze. Innymi słowy, dyscyplinowanie członków nie jest jedynym sposobem zapewnienia spójności głosowania w partiach, którym brakuje spójności w różnych kwestiach politycznych, które mogłyby być rozpatrywane przez parlament. Partie wciąż mogą głosować razem, dopóki mają spójność ideologiczną, a kwestie znajdujące się w porządku obrad ograniczone są do spraw, w których ich parlamentarzyści mają wspólne preferencje. Kiedy partia rządząca jest w stanie powierzyć ustalanie porządku obrad zaufanemu podmiotowi, jak marszałek, może on postarać się o to, by kwestie, co do których w partii nie ma spójności, nigdy nie weszły do porządku tych obrad. Taka kontrola nad czasem plenarnym zależy od wysokiego stopnia organizacji partii, który następnie przekłada się na organizację legislacji. Takie wykorzystanie kontroli nad porządkiem obrad zostało po raz pierwszy opisane przez amerykańskich ekspertów ds. Kongresu Stanów Zjednoczonych (a później także poza kontekstem amerykańskim) (Cox i in. 2000, Cox i McCubbins 2002, Cox i in. 2008). Jak wskazuje moja praca badawcza, ta strategia była stosowana przez kilku polskich marszałków. Według Marka Borowskiego, który był marszałkiem Sejmu w latach 2002–2004:

„zaczynając od roku 1998 marszałek ma prawo weta
w stosunku do porządku obrad. Jest strażnikiem. Jeśli
postanowi iść dalej z porządkiem obrad, parlamentarzyści
mogą protestować i musi ten protest wziąć pod
uwagę, ale jako strażnik może opóźniać dyskusje nad
ustawami o pół roku albo dłużej”.

Formalnie marszałek ma mniejszą władzę niż w rzeczywistości. W rzeczywistości bowiem może naginać decyzje wedle uznania. Marek Jurek, który był marszałkiem Sejmu podczas pierwszych rządów Prawa i Sprawiedliwości, został nazwany przez Józefa Oleksego „prawdziwym emisariuszem PiS-u”. Podczas jego kadencji dziennikarze i eksperci ukuli termin „zamrażarka” dla opisania działań marszałka, który może odłożyć projekt ustawy na półkę i nic z nim nie robić. Inny marszałek, z którym przeprowadziłam wywiad na potrzeby tego artykułu, powiedział:

„Nie ma takiej siły, która by zmusiła marszałka
do umieszczenia w porządku obrad jakiejś
kwestii do pierwszego czytania. Dlatego partia
rządząca zwykle rezerwuje to stanowisko dla
jednego z najlojalniejszych członków[4]Zob. Nalepa (2017), by poznać więcej szczegółów na temat zmiany w organizacji legislacyjnej, jaka miała miejsce w Sejmie i doprowadziła do takiego rozdęcia władzy marszałka..

Droga do spójności głosowania polegająca na ustalaniu porządku obrad jest dostępna jedynie partiom znajdującym się w rządzie, a także z góry zakłada posiadanie większości we władzy wykonawczej i ustawodawczej. Dlatego właśnie, by kontrolowanie porządku obrad było możliwą drogą do spójności, system musiał zmienić się z takiego, w którym panuje dominacja legislacyjna, na taki, w którym mamy dominację wykonawczą, którą opiszę w następnym rozdziale. By umożliwić taką zmianę, partie mające większość parlamentarną muszą być zorganizowane na tyle dobrze, by ją wprowadzić. Partia, która osiągnęła porozumienie z innymi ugrupowaniami, by kontrolę nad porządkiem obrad przyznać zaufanemu członkowi, kiedy wejdzie do rządu, może za pomocą organizacji prac legislacyjnych i ustalania porządku obrad osiągnąć to, czego nie zyskała za pomocą spójności i dyscypliny.

Od instytucjonalizacji partii do dominacji legislacyjnej

Jak pokazuje tabela 1, sukces w ustalaniu porządku obrad zależy od instytucji legislacyjnych, ale każdą drogę – zwłaszcza dyscyplinę i ustalanie porządku obrad – wzmacnia organizacja partii czy też jej stopień zinstytucjonalizowania. Nazywam partię „zinstytucjonalizowaną”, kiedy rozwinęła ona długofalową strategię budowania reputacji wśród wyborców i innych partii, ma spójną politykę celów politycznych oraz zdolność organizacyjną do utrzymania stabilnej koalicji większościowej. Uważam, że takie rozumienie dostosowuje do poziomu pojedynczej partii kryteria opracowane przez Mainwaring i Scully (1995), by opisać instytucjonalizację systemów partyjnych: stabilność w konkurencji pomiędzy partiami. Instytucjonalizacja partii wpływa na rekrutację dla spójności, na wprowadzanie dyscypliny oraz umożliwia – na poziomie systemu partyjnego – ustalanie porządku obrad. Stopień, do jakiego partie stają się zinstytucjonalizowane, może łagodzić kompromisy, przed jakimi stają partie, które są zbyt ideologicznie zakotwiczone lub zbyt oportunistycznie zorientowane. Nalepa wykazuje, że pomimo silnych zachęt do nielojalności pomiędzy zdobywcami głosów w systemach wyborczych skoncentrowanych na kandydatach partie zinstytucjonalizowane mogą zapobiec brakowi spójności poprzez rekrutowanie kandydatów, którzy podzielają poglądy przywódców i są odpowiedzialni przed swoimi okręgami wyborczymi (Nalepa 2017). Łatwiej to osiągnąć, kiedy partie zdobywają jaśniejszą reputację, bardziej skupiają się na celach długofalowych i formalizują swoje organizacje rekrutacyjne. Przy braku rekrutowania dla spójności ideologicznej, kiedy partie rosną, zdobywanie jaśniejszej reputacji staje się trudniejsze. Partie polityczne są wszechobecne w konkurencji wyborczej. Ewoluują w prawie każdym systemie politycznym, by zmagać się z problemami legislacyjnymi, tworzyć organy wykonawcze i mobilizować wyborców podczas wyborów. Bez względu na to, czy są słabe, czy silne, stanowią nieodłączny element demokracji. Jednakże sama ich obecność nie znaczy jeszcze, że są one pierwotnym środkiem demokratycznej reprezentacji. By się nimi stały, muszą stworzyć spójną perspektywę polityki publicznej, którą wyborcy mogą wykorzystać przy podejmowaniu decyzji. W przeciwnym wypadku partie – nawet gdy wydają się silne – zostaną zdegradowane do pierwotnej funkcji organizacyjnej. Staną się narzędziami polityki wyborczej czy legislacyjnej, ale tylko pojedynczy politycy będą określali to, jak wypełniane są demokratyczne żądania reprezentacji. W skrócie: istnienie partii w nowych demokratycznych legislaturach – choć są one prawie zawsze naturalnym produktem ubocznym procesu wyborczego – nie jest warunkiem wystarczającym do tego, by partie stały się narzędziem reprezentacji demokratycznej.
Jednocześnie legislatury przyznające swoim poszczególnym członkom prawo inicjowania ustaw w imieniu wyborców, którzy głosują na nich, o ile reprezentują oni ich interesy, to istota demokratycznego ideału reprezentacji. Nawet jeśli partie nie negocjują tych interesów, ideały zarówno odpowiedzialności, jak i reprezentacji mogą zostać spełnione. W kontekście demokracji parlamentarnych reprezentacja bez partii wydaje się sprzeczna, bo w Europie Zachodniej parlamenty i systemy partyjne silnie oparte na reprezentacji rozwinęły się jednocześnie. A zatem relacja pomiędzy silnymi systemami parlamentarnymi i dyscypliną czy partiami spójnymi nawet dzisiaj w większości jest przyjmowana jako coś oczywistego. Jeśli poszerzymy naszą perspektywę o Europę Wschodnią, zauważymy, że kontrast pomiędzy reprezentacją przez partie i indywidualnych członków parlamentu raczej przecina się z rozróżnieniem pomiędzy dominacją wykonawczą i legislacyjną, niż się z nim zazębia. Tabela 1 ilustruje tę ideę:

Dwie górne komórki tabeli pokazują dwa możliwe rozstrzygnięcia równowagi władza wykonawca – prawodawcza w środowisku, w którym partie są pierwotnymi narzędziami reprezentacji. Po stronie lewej mamy to, co Arend Lijphart i znawcy polityki komparatywnej nazywają „zgodnościowym” modelem rządu. W tym modelu decyzje są podejmowane na drodze intensywnych negocjacji pomiędzy wieloma partiami uczestniczącymi w procesach legislacyjnych lub nawet większością. Do negocjacji dochodzi na etapie formowania rządu, a także podczas samego procesu legislacyjnego w trakcie rządzenia. Model zgodnościowy uważany jest za szeroko reprezentacyjny dla wielu grup w społeczeństwie. Często uważa się jednak, że poświęca on odpowiedzialność, bo wyborcy są mniej pewni, która partia odpowiada za jaką politykę. W tym stronniczym trybie reprezentacji, jeśli równowaga władzy przechyla się na stronę wykonawczą, pojawia się model większościowy. Ten model (pokazany w górnej prawej komórce tabeli) stanowi potencjalne zagrożenie dla idei szerokiej reprezentacji. A to dlatego, że kiedy partia mająca dużą większość w rządzie przejmuje kontrolę nad działaniami legislacyjnymi poprzez obsadzanie wszystkich kluczowych stanowisk legislacyjnych zaufanymi ludźmi, zwolennicy partii opozycyjnych mają niewielką reprezentację. W rezultacie ta partia rządząca staje się centralnym punktem demokratycznej odpowiedzialności. Dolna część tabelki osłabia konwencjonalne założenie, że partie są głównym narzędziem reprezentacji. Zamiast tego przedstawia alternatywne możliwości ustalenia równowagi pomiędzy władzą prawodawczą i wykonawczą w środowisku, w którym reprezentacja odbywa się poprzez indywidualnych prawodawców. W dolnej lewej komórce równowaga znowu faworyzuje legislaturę, ale teraz w kontekście, w którym partie są podporządkowane wybranym politykom przyjmowanym na członków. Podobnie jak w modelu zgodnościowym władza wykonawcza ma ograniczone możliwości. Jednakże pojedynczy legislatorzy są nie tylko silni, ale też utrzymują ścisłe związki ze swoim regionalnym elektoratem. Tacy legislatorzy mogą być wybierani w okręgach jednomandatowych (system, który poprzedza nowoczesne partie i pozwala kandydatom na względną niezależność). Jednakże – inaczej niż w modelu westminsterskim – rola partii w procesie nominowania kandydata jest minimalna. A zatem legislatorzy mogą zachować niezależność od marki swojej partii[5]Kongres Stanów Zjednoczonych przy niskim stanie polaryzacji poparcia jest klasycznym przykładem osiągnięcia równowagi pomiędzy władzą ustawodawczą i wykonawczą w ten sposób w kontekście reprezentacji indywidualnej. Inny historyczny przykład pochodzi z tak zwanej złotej ery prywatnego członka parlamentu, opisanej przez Cox (1986).. Dolna prawa komórka także pokazuje zindywidualizowane środowisko, ale takie, w którym władza wykonawcza odgrywa ważną rolę, tak jak w modelu większościowym opisanym powyżej[6]Przykładem tego jest Japonia pod długimi rządami Partii Liberalno-Demokratycznej. Członkostwo było warunkiem zyskania władzy ustawodawczej, scentralizowanej w gabinecie, jednakże członkowie parlamentu musieli zadowolić wyborców swojego okręgu, by utrzymać stanowisko. To pojedynczy prawodawcy służyli raczej jako narzędzie reprezentacji, a nie partia, stanowiąca parasol niezdolny do tego, by zaoferować spójną markę polityczną.. W niektórych przypadkach ta dynamika pojawia się, ponieważ indywidualni prawodawcy znajdują się w cieniu osobno wybranego prezydenta, któremu konstytucja daje dużą władzę. Wynikiem tego jest sytuacja, w której władza wykonawcza dominuje nad procesem legislacyjnym i wchodzi w interakcje z poszczególnymi prawodawcami, którzy są skupieni bardziej na reprezentowaniu lokalnych okręgów wyborczych i ich interesów[7]Przykłady, w których silny prezydent całkowicie zastępuje rolę partii, znajdziemy w systemach południowoamerykańskich, jak historyczna Brazylia i Kolumbia.. Kompromis pomiędzy reprezentacją poprzez partie i reprezentacją poprzez jednostki można podsumować następująco: jednostki zapewniają, że lokalne interesy są silnie reprezentowane, bo kandydaci biorą odpowiedzialność za swoją skuteczność. Jednakże jeśli członek parlamentu jest odpowiedzialny za to, czy zostanie ponownie wybrany, to przyciąga on lokalne elektoraty poprzez reprezentowanie jedynie ich partykularnych żądań (działania rządu korzystne tylko dla geograficznie określonej grupy obywateli). By wcielać w życie taką politykę, parlamentarzyści, żeby przeforsować korzyści dla wyborców swojego okręgu, muszą z innymi parlamentarzystami wymieniać się podobnymi przysługami. Tak bliskie relacje mogą doprowadzić do globalnej niewydolności przy realizacji szerszych celów związanych z polityką i programów pożądanych w skali kraju. Partie odgrywają przeciwne role w dwóch różnych trybach reprezentacji: w górnej części tabeli są one zewnętrzne dla indywidualnych polityków, w niższej części są dla nich wewnętrzne. Kiedy partie są zewnętrzne, parlamentarzyści są zmuszeni do dołączenia do istniejącej wcześniej organizacji partyjnej, by skorzystać z ustalonych marek programowych. W przypadku partii wewnętrznych poszczególni ich członkowie kształtują i formują partię pod kątem realizacji osobistych celów, mając na uwadze fakt, że jest to funkcja ich osobistych celów.

Partie w środowiskach przejściowych

Gdzie partie i parlamenty Europy Wschodniej pasują do nakreślonych wyżej ram? Odpowiedź na to pytanie pozwoli nam wyjaśnić transformację, która pojawiła się w relacji pomiędzy władzą ustawodawczą i wykonawczą, oraz jak owa transformacja szła w parze ze zmianami w instytucjonalizowaniu partii. Odpowiadam na to pytanie, szczególnie skupiając się na Polsce. Postkomunistyczna Europa prezentuje nam systemy przejściowe, które sprawiają, że partiom szczególnie trudno stać się podmiotami reprezentacji. Gwałtowne przejścia do reprezentacji partyjnej są trudniejsze, jeśli kluczowi gracze podejmujący decyzje i projektujący reżimy konstytucyjne są wrodzy wobec koncepcji partii jako narzędzia reprezentacji i jeśli pierwotne źródła tożsamości politycznej są zakorzenione w samej transformacji. Dokładnie tak właśnie było w nowych postautorytarnych państwach Europy Środkowej i Wschodniej. Działo się tak w wielu krajach postkomunistycznych, jeśli nie w większości, po upadku bloku sowieckiego. W świetle monopolu, jaki miały partie w stylu komunizmu radzieckiego nad instytucjami politycznymi po upadku komunizmu, mieszkańcy Europy Wschodniej byli nieufni wobec partii politycznych. A zatem twórcy pierwszych instytucji próbowali, z różnym skutkiem, opóźnić pojawienie się partii. W tym samym czasie reformistyczne legislatury tego regionu odgrywały pionierską rolę w transformacji poprzez na przykład ułatwianie niedawnym dysydentom zdobywania miejsc w parlamencie. Norton i Olson (2013) zauważają, że choć konstytucja i systemy partyjne to logiczny pierwszy krok do stworzenia stabilnego systemu politycznego, nie pojawiły się one pod koniec rządów autorytarnych w postkomunistycznej Europie jako pierwsze. Najpierw były wybory parlamentarne i pierwsze instytucje parlamentarne kształtował powszechny sceptycyzm wobec partii politycznych. Wiele z pierwszych postkomunistycznych legislatur zostało wybranych przez systemy, które nagradzają osobiste cechy członków parlamentu, a nie ich przywiązanie do marek partyjnych. Te pierwsze parlamenty stworzyły zasady procedury, która przyznawała prawa poszczególnym parlamentarzystom. Pomiędzy tymi instytucjami były systemy wyborcze zawierające elementy głosowania osobistego, bezpośrednio wybierani prezydenci i zdecentralizowane instytucje legislacyjne. Kiedy w końcu zostały opracowane nowe konstytucje, wiele z nich znacznie rozszerzało władzę legislatur, ograniczając rolę gabinetów i – pośrednio – partii. W Polsce działa wiele formalnych instytucji, które mogą potencjalnie osłabić motywację do formowania silnie zorganizowanych partii, w tym właśnie legislatura, która daje większe możliwości poszczególnym parlamentarzystom ponad partiami i wzmacnia władzę ustawodawczą w stosunku do wykonawczej. Mimo że wyłoniła się dopiero po 50 latach autorytarnych rządów, opozycja miała istotny udział w negocjowaniu warunków transformacji. Zarówno byli dysydenci, jak i odchodzący komuniści sprzeciwiali się systemowi wyborczemu umożliwiającemu reprezentację partyjną. Dysydencka Solidarność, osłabiona przez stan wojenny, była daleko w tyle za organizacją partii komunistycznej. Proporcjonalny system wyborczy przyjęty podczas pierwszych wyborów mógł zdecydowanie zmniejszyć jej reprezentację parlamentarną po pierwszych wyborach w 1989 roku. Równocześnie komuniści przeciwstawiali się każdemu systemowi wyborczemu opartemu na listach partyjnych (jak w PRL), bo to zmusiłoby ich do uznania Solidarności za oficjalną partię. W rezultacie w pierwszych wyborach, do których dopuszczono niekomunistycznych kandydatów, konsensus uzyskała zasada „zwycięzca bierze wszystko”, obowiązująca przy jednomandatowych okręgach. Choć system wyborczy z podobnym lub nawet bardziej osobistym potencjałem głosowania byłby systemem „zwycięzca bierze wszystko” przy jednomandatowych okręgach wyborczych, miałoby to skutek w regionalnej reprezentacji. W kontekście, w którym główny podział rząd komunistyczny kontra opozycja nie pokrywa się z geografią, przynajmniej jeden z graczy negocjujących warunki pierwszych wyborów powinien zakwestionować zasadę „zwycięzca bierze wszystko” jako permanentne rozwiązanie wyborcze. Jednak choć na krótką metę kosztowało to komunistów utratę władzy wykonawczej, rozwiązanie to oferowało im przewagę organizacyjną nad konkurencyjnymi partiami, bo te dopiero miały powstać. Zatem przejściowa strategia wyborcza faworyzowana przez obu głównych graczy równoważyła powstanie nowych scentralizowanych partii, głównie opartych na antykomunistycznych grupach dysydentów. Niezależnie od prawa wyborczego obowiązujące w Sejmie zasady silnie faworyzowały prawa indywidualnych parlamentarzystów i małych frakcji, dając im możliwości przedstawiania ustaw, prawo do poprawek i wpływy w komisjach. Ponieważ konsekwencją takich rozwiązań jest zwykle przyznawanie parlamentarzystom z opozycji możliwości wpływania na proces legislacyjny, wczesne badania polityki postkomunistycznej przedstawiały władzę ustawodawczą w Polsce jako szczególnie silną w stosunku do władzy wykonawczej, a partie polityczne – jako słabe i niedostatecznie zinstytucjonalizowane. Prześledzenie dalszej ewolucji instytucji prawodawczych prowadzi do konkluzji, jaką polski parlament przeszedł transformację: szerokie prawa, początkowo przyznane poszczególnym parlamentarzystom, zostały ograniczone, kiedy partie w rządzie zyskały kontrolę nad instytucjami prawodawczymi i zmieniały władzę ustawodawczą w przedłużenie swojej większościowej dominacji. Partie stały się dominującym narzędziem polityki nie tylko wyborczej, lecz także ustawodawczej w sposób, który bardzo przypomina kartelowe modele władzy. Jak doszło do tego, że system w Polsce tak szybko przeszedł od trybu reprezentacji opartej na poszczególnych parlamentarzystach i silnej władzy ustawodawczej do systemu faworyzującego reprezentację partyjną i silną władzę wykonawczą? Moje wyjaśnienie zasadza się na tym, jak długofalowe głębokie podziały polityczne oddziaływały z subtelnymi zmianami instytucjonalnymi zachodzącymi na przestrzeni ostatnich dwóch dekad w Polsce, przede wszystkim w relacjach egzekutywa – legislatura, co ostatnio pozwoliło partii rządzącej szybko wprowadzić gruntowne nieliberalne reformy. Te czynniki instytucjonalne można podsumować następująco:

  1. rejestrowanie głosów pozwoliło przywódcom na wprowadzenie dyscypliny partyjnej, a w efekcie położyło kres wolnym mandatom;
  2. system reprezentacji z otwartymi listami wyborczymi dał partiom motywację do podkreślania spójności ideologicznej przy rekrutowaniu kandydatów, przyczyniając się do powstania silnych partii, które mogą wytrzymać tymczasowe zmiany upodobań wyborców;
  3. reformy obowiązujących zasad w Sejmie dały władzę ustalania porządku obrad przedstawicielowi partii rządzącej i pozwalają temu, kto jest w rządzie, wykorzystywać władzę ustawodawczą jako przedłużenie swojej władzy wykonawczej.

To pozwoliło systemowi w Polsce na przejście z dolnej prawej komórki do górnej prawej komórki naszej tabeli. Przy istnieniu tych instytucji praktycznie niemożliwe jest, by opozycja miała jakikolwiek wpływ na proces legislacyjny. W świetle tej zmiany w kierunku instytucji większościowych scentralizowane partie i spolaryzowany kontekst, w którym się pojawiły, co obserwujemy w Polsce, nie są zaskakujące. Instytucje pozwalające na tak szybkie ostatnio dążenie do autorytaryzmu istnieją od roku 2007 i były używane przez rządzącą wcześniej Platformę Obywatelską do jej celów liberalnych. Krótko mówiąc, instytucje powstałe podczas instytucjonalizacji systemu partyjnego nie zapewniły adekwatnej reprezentacji siłom stojącym od dawna za podziałami politycznymi.

Uwagi końcowe

Ewolucja polskiego systemu partyjnego szła w parze z transformacją polskiego parlamentu: pełne prawa, które początkowo przyznano indywidualnym parlamentarzystom, zostały ograniczone, kiedy partie rządzące przejęły kontrolę nad instytucjami ustawodawczymi i zmieniły proces legislacyjny w przedłużenie swojej większościowej dominacji. Partie stały się dominującym narzędziem polityki nie tylko wyborczej, ale i legislacyjnej w sposób, który bardzo przypomina kartelowe modele władzy ustawodawczej. Jeśli chodzi o ramy zaprezentowane w tabeli: dlaczego system w Polsce tak szybko przeszedł od trybu reprezentacji opartej na indywidualnych parlamentarzystach i silnej władzy ustawodawczej do systemu z partyjną reprezentacją i silną władzą wykonawczą? Dlaczego inne kraje postkomunistyczne i inne młode demokracje wybrały inną drogę?
Ta zagadka może zostać rozwiązana jedynie poprzez uważną analizę danych empirycznych z głosowań imiennych w parlamencie, wyników wyborów i badań ankietowych wyborców. Zaprezentowana tutaj teoria sugeruje, że kombinacja systemu wyborczego motywującego ideologiczną rekrutację, rozproszenie podziałów co do rodzaju rządów i większościowe przesunięcie w instytucjach prawodawczych doprowadziły do erozji indywidualnego mandatu i stopniowo odcięły opozycję od wpływu na politykę demokratyczną.

Bibliografia

Carroll, R., Nalepa, M. (2019a). When Do Open Lists Matter? The Consequences
of the Personal Vote for Party Loyalty. Parliamentary
Affairs.
Carroll, R., Nalepa, M. (2019b). The Personal Vote and Party Cohesion:
Modeling the Efects of Electoral Rules on Intraparty Politics. Journal
of Theoretical Politics, 32:1, 36–69.
Cox, G. W., Heller, W. B., McCubbins, M. D. (2008). Agenda Power in
the Italian Chamber of Deputies, 1988–2000, Legislative Studies
Quarterly, 33:2, 171–98.
Cox, G. W., Masuyama, M., McCubbins, M. D. (2001). Agenda Power in
the Japanese House of Representatives. Japanese Journal of Political
Science, 1:1, 1–21.
Cox, G. W., McCubbins, M. D. (2002). Agenda Power in the US House of
Representatives, 1877 to 1986. New York, NY, Cambridge University
Press.
Kam, Ch. (2014). Party Discipline. The Oxford Handbook of Legislative
Studies, 399.
Kitschelt, H. (2000). Linkages between Citizens and Politicians in Democratic
Polities. Comparative Political Studies, 33:6–7, 845–79.
Kitschelt, H., Mansfeldova, Z., Markowski, R., Toka, G. (1999).
Post-Communist Party Systems: Competition, Representation,
and Inter-Party Cooperation. Cambridge: Cambridge University
Press.
Mainwaring, S., Scully, T. (1995). Building Democratic Institutions: Party
Systems in Latin America. Stanford, CA: Stanford University
Press.

Müller, W. C., Strøm, K. (1999). Policy, Office, or Votes? How Political
Parties in Western Europe Make Hard Decisions. Cambridge: Cambridge
University Press.
Nalepa, M. (2016). Party Institutionalization and Legislative Organization:
The Evolution of Agenda Power in the Polish Parliament.
Comparative Politics, 48:3, 353–72.
Nalepa, M. (2017). Adapting Legislative Agenda Setting Models to Parliamentary
Regimes: Evidence from the Polish Parliament. Studies in
Logic, Grammar, and Rhetoric, 50:1, 181–203.
Norton, Ph., Olson D. M. (2013). The New Parliaments of Central and
Eastern Europe. London: Routledge.
Lista rozmów
(Zapis pełnych tekstów w posiadaniu autorki)

  1. Hanna Suchocka, rozmowa z Moniką Nalepą w Chicago,
    30.10.2014.
  2. Marek Borowski, rozmowa z Moniką Nalepą w Warszawie,
    8.11.2009.
  3. Józef Oleksy, rozmowa z Moniką Nalepą w Warszawie,
    23.05.2011.
  4. Włodzimierz Cimoszewicz, rozmowa z Moniką Nalepą
    w Warszawie, 10.06.2011.
  5. Agata Krośnicka, rozmowa z Moniką Nalepą w Warszawie,
    listopad 2011.
Przewiń do góry