Chcemy wzmocnić polską demokrację? Weźmy przykład z instytucji europejskich

Concilium Civitas 2019/2020, Concilium Civitas, konkurs dla maturzystów, matura 2020

Chcemy wzmocnić polską demokrację? Weźmy przykład z instytucji europejskich

Na naszych oczach dokonuje się prawdziwy przewrót w myśleniu o Europie. Obiegowe opinie, że mechanizmy Unii Europejskiej nie działają, coraz trudniej pogodzić z faktami. Punktem zwrotnym okazał się brexit. Wbrew obawom sceptyków bowiem Unia w negocjacjach z Wielką Brytanią okazała się… naprawdę skuteczna.
Zamiast więc powtarzać rytualne nawoływania do reformy instytucjonalnej Unii, może czas odwrócić dyskusję? Być może to właśnie instytucje zróżnicowanej politycznie, ale zjednoczonej instytucjonalnie Europy powinny być wzorem dla wielu państw narodowych, które mają własne kłopoty z demokracją?

Do tych państw należy, rzecz jasna, Polska. Jednym z powodów naszych demokratycznych kłopotów jest właśnie niezwykle scentralizowany system polityczny, co z kolei prowadzi do totalnej polsko-polskiej wojny. Nie, nie usprawiedliwiamy tutaj PiS-u i jego ewidentnie niekonstytucyjnego skoku na państwo i niezależne instytucje. Zwracamy jednak uwagę, że próba zabetonowania swojej władzy poprzez rewolucję konstytucyjną jest zagrożeniem wpisanym w system „zwycięzca bierze wszystko”.

Wierząc w to, że poharatane instytucje polskiej demokracji można nie tylko zaleczyć, ale i długofalowo wzmocnić, wraz ze stuosobową grupą samorządowców, naukowców i ekspertów z całej Polski stworzyliśmy projekt #ZdecentralizowanaRP – ponadpartyjną inicjatywę, której celem jest zmiana zasad politycznej gry. Po roku prac przygotowaliśmy propozycje ustrojowe (szczegóły na www.ZdecentralizowanaRP.pl), które mają zdecentralizować polski system, wzorując się na sprawdzonych procesach podejmowania decyzji i wypracowywania kompromisów w ramach Unii Europejskiej.

Świat chce się zdecentralizować

Debata na temat decentralizacji wartko toczy się poza Polską. W styczniu prezydent Emmanuel Macron napisał do rodaków list, w którym pytał, czy zgadzają się przenieść więcej władzy z tradycyjnego dla Francji poziomu centralnego na poziom regionalny i lokalny [1]. W federalnych Niemczech premier Bawarii i przewodniczący Unii Chrześcijańsko-Społecznej (CSU) Markus Söder ostrzega władze w Berlinie przed zmniejszaniem niezależności landów [2]. Podobnie sądzą także przedstawiciele Zielonych i liberalnej partii FDP, którzy protestują przeciwko „scentralizowanej kontroli państwa” [3].

W Wielkiej Brytanii Jeremy Corbyn zaproponował w imieniu Partii Pracy zastąpienie Izby Lordów senatem złożonym z przedstawicieli regionów [4]. Natomiast w USA z powodu rosnącej przewagi konserwatystów w Sądzie Najwyższym Demokraci nieoczekiwanie zaczęli brać stronę Stanów w sporach o uprawnienia i kompetencje z władzami federalnymi [5].

Decentralizacja jest wręcz intuicyjnym odruchem sprzeciwu wobec polaryzacji i jej efektów. Kwestia tylko, o jakiej konkretnie formie decentralizacji mówimy? Prof. Elinor Ostrom, noblistka i współtwórczyni nowej ekonomii instytucjonalnej, w swoim przełomowym dziele Dysponowanie wspólnymi zasobami [6] zwraca uwagę, że w przypadku rozwiązań instytucjonalnych szczegóły są w rzeczywistości istotniejsze niż ogólny kierunek.

Unia jako model

I właśnie dlatego proponujemy spojrzenie na UE. Bo mimo że Bruksela jest wymarzonym chłopcem do bicia dla wszelkiej maści populistów, to w rzeczywistości unijne instytucje tworzą atrakcyjny model wielopoziomowego zarządzania, który z powodzeniem działa od 65 lat. Od początku instytucje europejskie zaplanowane były w celu równoważnia sprzecznych interesów i wypracowywania rozwiązań kompromisowych. Nie dalej jak w marcu 2019 roku Unii udało się przyjąć sześciomiesięczne przedłużenie okresu przejściowego w dla brexitu, godząc przy tym zdecydowanie odmienne opinie Francji i innych państw członkowskich.

To kompromisowe podejście krytycy często przedstawiają jako polityczne dryfowanie. Ale negocjacje z Wielką Brytanią pokazały siłę europejskich kompromisów. Przez trzy lata wspólnota 27 niezwykle różnych państw była w stanie utrzymać jedność wobec coraz bardziej pogrążonej w chaosie Wielkiej Brytanii.

Generalnie rzecz biorąc, krytycy mają skłonność do porównywania UE do jakiegoś wystylizowanego ideału. Warto natomiast zestawić dokonania instytucji europejskich ze skutecznością rzeczywistych demokratycznych rządów narodowych. W takim realistycznym porównaniu Unia jawi się jako absolutnie unikatowa struktura umiejąca godzić bardzo rozbieżne interesy. W nieprawdopodobnie wręcz różnorodnej wspólnocie ponad pół miliarda obywateli zjednoczona Europa jest w stanie przeprowadzać rozsądne, złożone projekty – wspólny rynek, unia bankowa, program przeciw zmianom klimatycznym. Nawet zwolennicy lewicy, często obawiający się decentralizacji jako źródła ekonomicznych nierówności, muszą przyznać, iż UE ma ogromne dokonania w zakresie ekonomicznej konwergencji – wspierając gospodarczy i cywilizacyjny skok najpierw Europy Południowej i Irlandii, a teraz Europy Środkowej.

Trzy zalety Rady

Co konkretnie znajdująca się w kryzysie polska demokracja może przejąć z europejskiego systemu instytucjonalnego? Projekt #ZdecentralizowanaRP koncentruje się tutaj na dwóch instytucjach: Radzie Europejskiej, w której szefowie państw i rządów wyznaczają ogólne kierunki Unii, oraz Radzie UE, w której ministrowie państw członkowskich uzgadniają akty unijnego prawa. Rada jest w istocie rodzajem silnego europejskiego senatu – izby wyższej europejskiej władzy ustawodawczej. Jednak w porównaniu na przykład z Senatem USA Rada ma trzy istotne zalety.

Po pierwsze, Rada składa się z reprezentantów rządów państw członkowskich, a nie etatowych senatorów. Monteskiusz mógłby przewrócić się w grobie, ale połączenie władzy wykonawczej na szczeblu niższym z władzą ustawodawczą na szczeblu wyższym powoduje, że nasi europejscy senatorowie są znacznie mniej skłonni do obstrukcji lub działań pod publiczkę.

Po drugie, skład Rady zmienia się stopniowo i jest mniej podatny na wyborcze fale. Te stopniowe zmiany budują kulturę kontynuacji, umiaru i profesjonalizmu.

Po trzecie, wszyscy członkowie Rady, i reprezentowane przez nich państwa, mają generalnie równo rozłożone prawa i obowiązki. Traktaty lizbońskie wprowadziły tu konsekwentnie system głosowania oparty na reprezentowanej populacji. Symetryczna decentralizacja, mówiąc generalnie, tworzy bardzo stabilne systemy konstytucyjne – na przykład w Niemczech, Stanach Zjednoczonych, Szwecji. Decentralizacja asymetryczna, w której niektóre regiony mają więcej praw niż inne, często kończy się problemami takimi jak w Szkocji czy Katalonii.

Nie przypadkiem UE zmaga się dziś z „secesją” właśnie tego państwa, które od początku swojego członkostwa miało przyznany specjalny (asymetryczny) status w ramach generalnie symetrycznego unijnego systemu instytucjonalnego.

Wielopoziomowe zarządzanie dla Polski

Projekt #ZdecentralizowanaRP przewiduje wykorzystanie modelu Rady Europejskiej i Rady UE na dwóch poziomach władzy w Polsce. Po pierwsze, nowa formuła Senatu RP przekształca tę instytucję w izbę złożoną z 16 samorządowych wojewodów – którą to funkcję połączylibyśmy z funkcją marszałka województwa. Ci gospodarze i reprezentanci każdego z polskich województw wybierani będą – w zależności od decyzji danego województwa – albo w wyborach powszechnych, albo przez sejmik. W Senacie RP każdy z nich dysponować będzie głosem ważonym liczbą mieszkańców reprezentowanego województwa.

Po drugie, proponujemy powołanie nowych senatów wojewódzkich, w których z urzędu zasiądą wójtowie, burmistrzowie i prezydenci wszystkich gmin i miast z terenu danego województwa. I tutaj zastosujemy system głosów ważonych, oparty na populacji reprezentowanej gminy. Zgoda Senatu RP lub senatu wojewódzkiego będzie konieczna do przyjęcia, odpowiednio, każdej ustawy lub uchwały wojewódzkiej.

Ogólnokrajowy Senat RP będzie politycznie zróżnicowany, reprezentując zarówno konserwatywną Polskę południowo-wschodnią, jak i bardziej progresywną Polskę północno-zachodnią. Gdyby na przykład proponowany przez nas system obowiązywał już dzisiaj, to senatorowie-wojewodowie z PiS-u mieliby 44,5 proc. głosów w Senacie RP, a ci z Koalicji Obywatelskiej – 48 proc. Senaty wojewódzkie reprezentować będą podobne zróżnicowanie, łącząc bardziej progresywne duże miasta z bardziej konserwatywnymi miastami mniejszymi oraz gminami wiejskimi. Władza wykonawcza, i związana z nią odpowiedzialność przed wyborcami, będzie motywować wojewodów, wójtów, burmistrzów i prezydentów miast do wykonywania swoich senatorskich mandatów w sposób konstruktywny, w duchu poszukiwania pragmatycznego kompromisu.

Tak jak w Radzie Europejskiej oraz Radzie Unii Europejskiej skład Senatu RP będzie dodatkowo zmieniał się stopniowo, ponieważ wybory wojewódzkie będą odbywać się (podobnie jak na przykład w Niemczech) w różnych dla każdego województwa kalendarzach. Instytucjonalna ciągłość Senatu RP będzie o tyle istotna, że do zadań izby należeć będzie wybór członków większości niezależnych instytucji, w tym Trybunału Konstytucyjnego, Najwyższej Izby Kontroli czy Narodowego Banku Polskiego. Nasza propozycja wzmocni demokratyczną legitymację tych instytucji, łącząc ją ze stabilnym i zróżnicowanym Senatem RP w nowej formule, a nie z ulotną większością sejmową.

Obustronne potencjalne korzyści

System podejmowania decyzji w UE jest dziś korzystny nawet dla PiS. Nieprzypadkowo bowiem Komisja Europejska nie jest w stanie przeprowadzić zapisanej w artykule 7 traktatu lizbońskiego procedury naruszenia praworządności przeciwko Polsce lub Węgrom. Na przeszkodzie stoi brak możliwości zgromadzenia odpowiedniej liczby głosów w Radzie. Ten fakt może frustrować obrońców państwa prawa, ale bez wątpienia stanowi przykład, jak struktury UE bronią nawet najbardziej kontrowersyjną mniejszość państw członkowskich przed dyktatem większości.

Unia Europejska nie jest przy tym politycznie bezsilna w sporach z państwami członkowskimi. Przecież to rządy państw członkowskich – czyli de facto członkowie Rady – wspólnie zatwierdzają kandydatów na sędziów do arcyważnego Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. A sam Trybunał, który rozpatruje szereg skarg przeciwko ustawom wprowadzonym przez PiS, jest dla Polski ostatnią linią obrony państwa prawa.

Polaryzacja i deficyt demokracji w Europie nie są wyimaginowanymi problemami. Ich źródła leżą jednak przede wszystkim w strukturze zarządzania państwami narodowymi, a nie w Brukseli. Architektura instytucji europejskich jest jednym z lepiej działających systemów sprawnego podejmowania decyzji w coraz bardziej skomplikowanym świecie. Dlatego Polska i inne państwa powinny czerpać z doświadczeń tych instytucji i przenosić niektóre rozwiązania instytucjonalne na grunt krajowy.

Maciej Kisilowski, Wojciech Przybylski

Maciej Kisilowski – profesor prawa i zarządzania publicznego w Central European University w Wiedniu. Specjalizuje się w nauczaniu menadżerów najwyższego szczebla. Doktor nauk prawnych i magister prawa Uniwersytetu Yale, absolwent studiów mpa z ekonomii i polityki publicznej w Woodrow Wilson School of Public and International Affairs na Uniwersytecie Princeton oraz studiów MBA w Inseadzie. Jest współautorem Administrategii – pierwszego w Europie Środkowej praktycznego poradnika z zarządzania strategicznego w sektorze publicznym, który ukazał się już w pięciu językach. Jego artykuły naukowe ukazywały się w wiodących periodykach, takich jak „Law and Social Inquiry” czy „International Business Review”, a komentarze m.in. w „Foreign Policy”, „Project Syndicate”, „Politico”, „EU Observer”, „Rzeczpospolitej” i „Gazecie Wyborczej”.

Wojciech Przybylski – redaktor naczelny „Visegrad Insight”, prezes fundacji Res Publica w Warszawie. Redaktor naczelny „Res Publiki Nowej” (2007–2015) oraz „Eurozine”, magazynu tworzonego przez ponad 80 europejskich czasopism kultury z siedzibą w Wiedniu (2015–2016). Lider projektu New Europe 100 – networku innowatorów stworzonego przez Res Publikę wraz z Google, „Financial Times” i Funduszem Wyszehradzkim. Członek rady Europejskiego Forum Nowych Idei oraz rady European Digital Forum. Specjalizuje się w polityce europejskiej i środkowoeuropejskiej. Publikował m.in. w „Foreign Policy”, „Politico Europe”, „EU Observer”, „VoxEurop”, „Zeit”, „Project Syndicate”, „Gazecie Wyborczej”, „Rzeczpospolitej”, „Gazecie Prawnej”. Opublikował ostatnio książkę “Understanding Central Europe” (red. Moskalewicz & Przybylski, Routledge 2017).

Od autorów:
Niniejszy artykuł jest rozszerzoną wersja tekstu opublikowanego przez Project Syndicate, za jego łaskawą zgodą © Project-Syndicate www.project-syndicate.org

Przypisy:
[1] Emmanuel Macron, List do Francuzów z 13 stycznia 2019 r., www.elysee.fr/emmanuel-macron/2019/01/13/letter-to-the-french-people-from-emmanuel-macron.en.
[2] Thomas Vitzthum, Söder fordert deutlich mehr Rechte für die Bundesländer, „Die Welt“, 10 lutego 2019, www.welt.de/politik/deutschland/article188518607/ Foederalismusreform-Soeder-fordert-mehr-Rechtefuer-Bundeslaender.html.
[3] Ricarda Breyton, Wir wollen keinen zentral organisierten Staat, „Die Welt“, 13 sierpnia 2018, www.welt.de/politik/ deutschland/article181085996/Bildungspolitik-Laenderlehnen-mehr-Befugnisse-fuer-den-Bund-ab.html.
[4] Chris Baynes, Jeremy Corbyn puts Federal Government „on the table” if Labour Win Power, „Independent”, 26 sierpnia 2017, www.independent.co.uk/news/uk/politics/ jeremy-corbyn-labour-federal-government-kezia-dugdale-devolution-scotland-wales-northern-ireland-stv-a7913876.html.
[5] Cartie Werthman, Democrats are Becoming the Party of States’ Rights, „Brown Political Review”, 26 listopada 2018, www.brownpoliticalreview.org/2018/11/ democrats-becoming-party-states-rights.
[6] Elinor Ostrom, Dysponowanie wspólnymi zasobami, Wolters Kluwer 2013.

Tekst publikowany na licencji Creative Commons. Uznanie autorstwa 3.0 (prawo przedruku z podaniem autora i źródła)

Przewiń do góry