Niewidoczna dywersja

Niewidoczna dywersja

[Streszczenie] Marzeniem każdego polityka jest na zawsze pozostać przy władzy i móc dzięki niej robić wszystko, na co ma się ochotę. Większość rządów próbuje osiągnąć ten cel przez budowanie szerokiego poparcia w istniejących ramach instytucjonalnych. Niektóre jednak, chcąc zabezpieczyć swoje stanowiska i usunąć przeszkody, które utrudniałyby im rządzenie według własnego uznania, wybierają drogę osłabiania instytucji i rozbrajania wszelkiej opozycji. Ze skutecznych przypadków „staczania się” czy odchodzenia od demokracji płynie uderzająca lekcja: władza nie musi podejmować niekonstytucyjnych czy niedemokratycznych kroków, by zapewnić sobie całkowitą dominację. W konsekwencji procesu, który nazywamy „dyskretnym”, jeśli opozycja nie powstrzyma rządu przed podjęciem serii najzupełniej legalnych kroków, w końcu nie będzie mogła powstrzymać go przed nielegalnymi. W tym artykule rozważamy, czy rząd zdecyduje się na podjęcie antydemokratycznych kroków, czy można go powstrzymać, zanim zdobędzie całkowitą dominację, oraz czy jest możliwe usunięcie takiego rządu na którymkolwiek etapie tego procesu.

Wprowadzenie

Marzeniem każdego polityka jest na zawsze pozostać przy władzy i móc dzięki sprawowanemu urzędowi robić wszystko, na co ma się ochotę. Większość rządów próbuje osiągnąć ten cel przez budowanie szerokiego poparcia w istniejących ramach instytucjonalnych. Niektóre jednak, chcąc zabezpieczyć swoje stanowiska i usunąć przeszkody, które utrudniałyby im rządzenie według własnego uznania, wybierają drogę osłabiania instytucji i rozbrajania wszelkiej opozycji. Dobitnymi tego przykładami z ostatnich lat są Turcja pod rządami AKP, Wenezuela pod rządami Chaveza i Maduro, Węgry z drugim rządem Fideszu oraz Polska po raz drugi rządzona przez PiS.

„Dekonsolidacja” lub „staczanie się” czy odchodzenie od demokracji jest procesem stopniowego psucia instytucji i norm demokratycznych. Ginsburg i Huq (2018a: 17) używają pojęcia „retrogresji autorytarnej” [authoritarian retrogression], odróżniając ją od „cofania się” [reversion] i definiując jako „proces stopniowego (lecz ostatecznie znacznego) rozkładu trzech głównych warunków demokracji: wyborów opartych na konkurencji, liberalnej wolności wypowiedzi i zgromadzeń oraz praworządności”. W miarę jak ów proces demokratycznej retrogresji, „staczania się” czy „dekonsolidacji”, jakkolwiek byśmy go nazwali, postępuje, opozycja traci zdolność do wygrywania wyborów lub do objęcia władzy po wyborczym zwycięstwie, istniejące dotąd instytucje tracą zdolność do kontrolowania władzy wykonawczej, a protesty i manifestacje społeczne zaczynają być tłumione siłą. Siłą napędową tego procesu jest dążenie rządu do zmonopolizowania władzy i usunięcia przeszkód w realizowaniu polityki uważanej za właściwą. Jednocześnie jest to proces interakcji między rządem a rozmaitymi aktorami, którzy usiłują blokować zapędy władzy. Dlatego strategia władzy, która wchodzi na tę ścieżkę, skupia się na unieszkodliwianiu tych, którzy potencjalnie mogliby rzucać jej kłody pod nogi. W każdym przypadku takie przeszkody są inne, zwykle jednak są nimi partie opozycyjne, system sądownictwa, media, a także demonstracje uliczne.

Rozważmy, co następuje. Rząd głęboko zaangażowany w realizację pewnych ideologicznych celów – jak islamizacja w Turcji, „boliwarianizm” w Wenezueli, „zachowanie czystości narodu” na Węgrzech czy „obrona chrześcijaństwa” w Polsce – wygrywa wybory [1]. Rząd ten decyduje, czy podjąć działania zmierzające do zwiększenia jego przewagi, co zwiększy także jego swobodę kształtowania polityki. Jak ujmują to Lust i Waldner, „odchodzenie od demokracji odbywa się na drodze pojedynczych zmian zasad i nieformalnych procedur, które kształtują wybory, prawa i mechanizmy egzekwowania odpowiedzialności. Dzieje się to stopniowo; poszczególne zmiany oddzielają od siebie miesiące, a nawet lata”. Przykładami takich kroków są zmiany formuł wyborczych, granic okręgów, kryteriów uprawniających do głosowania (takich jak wiek lub pobyt poza granicami kraju), prześladowanie członków partii opozycyjnych, krępowanie działalności organizacji pozarządowych, odbieranie kompetencji władzy ustawodawczej i rozszerzanie kompetencji władzy wykonawczej, ograniczanie niezależności systemu sądownictwa lub pokonywanie barier konstytucyjnych przy użyciu referendów. Widząc takie działania, obywatele, którzy cenią sobie demokrację, mogą się zwrócić przeciwko rządowi, nawet jeśli popierają jego politykę albo odnoszą przypisywane jej korzyści. Jeśli opozycja powstanie, rząd może zostać obalony albo może cofnąć się przed podejmowaniem dalszych kroków, by uniknąć społecznego buntu.

W zasadzie opozycja mogłaby zapobiec kolejnym krokom rządu albo za pomocą legalnych środków – na przykład przez odrzucenie projektu ustawy w parlamencie, doprowadzenie do zawetowania ustawy przez prezydenta lub uzyskanie korzystnego wyroku sądu – albo obalając rząd na drodze wyborów, procedury impeachmentu lub głosowania przeciwko wotum zaufania, aż po masowe protesty czy zamach stanu (który nie powiódł się w Wenezueli i w Turcji). Historia czterech przypadków, do których odnieśliśmy się powyżej, pokazuje jednak, że rządy regularnie pokonują przeszkody prawne: w Turcji, kiedy w 2007 roku prezydent zawetował przegłosowaną przez parlament poprawkę konstytucyjną dotyczącą bezpośredniego wyboru prezydenta, rząd zorganizował referendum i je wygrał. W Wenezueli, kiedy opozycja wygrała wybory parlamentarne w grudniu 2015 roku, Maduro zastąpił parlament nowo wybranym Zgromadzeniem Konstytucyjnym. Na Węgrzech, kiedy Trybunał Konstytucyjny w 2013 roku unieważnił reformę ordynacji wyborczej, rząd wprowadził do konstytucji poprawkę ograniczającą władzę Trybunału. Nie znaczy to jeszcze, że rząd zawsze wygrywa. Na przykład w Polsce rząd wycofał się z nałożenia kary pieniężnej na opozycyjną stację telewizyjną, której właścicielem jest firma amerykańska. Niemniej wydaje się, że prawne kontr-działania opozycji w najlepszym wypadku spowalniają proces, ale nie są w stanie go zatrzymać. Dlatego opozycja, o jakiej tu piszemy, powinna być rozpatrywana pod kątem realnych możliwości obalenia rządu, jakimi dysponuje.

Pojawia się oczywiste pytanie: dlaczego niektóre rządy wchodzą na tę ścieżkę, podczas gdy inne trzymają się od niej z daleka? Po drugie, kiedy rząd podejmie takie kroki, czy nadal można mu udaremnić zyskanie całkowitej dominacji? Po trzecie zaś, czy potencjalna opozycja jest zdolna obalić rząd i odwrócić ten proces?

Warto podkreślić, że staramy się tu odpowiedzieć na pytanie „jak” raczej niż „kiedy”: interesuje nas, jak rozwija się owa dekonsolidacja, a nie w jakich warunkach do niej dochodzi. Uczymy się na doświadczeniach czterech wymienionych wyżej krajów, ponieważ chcemy zrozumieć, w jaki sposób demokracje mogą być niszczone małymi krokami, a nie dlaczego w niektórych krajach dochodzi do „staczania się” demokracji, a w innych nie – zob. Maeda (2010), Svolik (2015) oraz Graham, Miller i Strom (2017). Nie stawiamy pytania: „Czy tutaj do tego dojdzie?”, ale „Czy to się może wydarzyć gdziekolwiek?”.

1. „Dyskretne” kroki

Zagadka „staczania się” demokracji sprowadza się do pytania, w jaki sposób do katastrofy można doprowadzić stopniowo, małymi krokami, na które ludzie nie zareagują w porę, choć zmiany te odbiją się na nich niekorzystnie. Jak ujmują to Ginsburg i Huq (2018b: 91): „Kluczem do zrozumienia erozji demokracji jest dostrzeżenie, jak drobne środki, które w oderwaniu lub in abstracto mogłyby zostać uznane za spójne z demokratycznymi normami, mogą mimo to być wykorzystane jako mechanizmy osłabiające liberalną demokrację konstytucyjną”. W przypowieści o „gotowaniu żaby” mowa jest o tym, że żaba wrzucona do wrzącej wody natychmiast z niej wyskoczy, ale jeśli włoży się żabę do zimnej wody i będzie się ją powoli podgrzewać, żaba nie dostrzeże niebezpieczeństwa i ugotuje się na śmierć. Ta przypowieść jest jednak nieprawdziwa: niedawno przeprowadzone doświadczenia wykazują, że przy podgrzewaniu wody żaba zaczyna odczuwać dyskomfort i próbuje z niej wyskoczyć (zob. hasło „Boiling frog” w Wikipedii) [2]. Jak zatem stopniowe „staczanie się” demokracji może ją skutecznie zniszczyć?

Pierwsza lekcja, jaką wynosimy z ostatnich doświadczeń, mówi, że demokratyczne instytucje nie mają mechanizmów ochrony przed psuciem ich przez rządy wybrane zgodnie z prawem i przestrzegające norm konstytucyjnych. Kiedy Hitler doszedł do władzy dzięki „autorytarnej luce w konstytucji weimarskiej” (Bracher 1966: 119), istnienie legalnej drogi do dyktatury uważano za wadę tej konkretnej konstytucji. Tymczasem takie wady mogą być czymś powszechnym. Ojciec konstytucjonalizmu, Monteskiusz (1995: 326), twierdził: „Iżby nie można było nadużywać władzy, trzeba, aby przez naturalną grę rzeczy władza powściągała władzę” [Monteskiusz, O duchu praw, tłum. Tadeusz Boy-Żeleński – przyp. tłum.]. Jednak według Madisona (Federalista, esej 51) kontrola nie działa skutecznie, kiedy jedna partia ma pod kontrolą różne rodzaje władzy. Madison przekonał się też, że konstytucyjny podział władzy mogą narazić na szwank partykularne interesy pewnych grup (Dunn 2004: 47–61). Sądy – zarówno zwykłe, jak i konstytucyjne – mogą być obsadzane sędziami sprzyjającymi panującej władzy, zastraszane lub omijane. A wreszcie, całościowe zmiany konstytucji, poprawki do niej i referenda mogą legalnie przezwyciężyć wciąż istniejące przeszkody konstytucyjne. Urzędy publiczne, w tym organy bezpieczeństwa, mogą być wykorzystywane instrumentalnie dla interesów jednej partii. Media publiczne mogą być kontrolowane przez stronnicze urzędy regulacyjne, a media prywatne mogą być legalnie zastraszane lub niszczone finansowo. Wszystkie tego rodzaju środki da się podejmować legalnie. Jak zauważa (Landau 2013: 192–193): „Zestaw formalnych zasad zawartych w konstytucjach okazuje się jedynie pergaminową barierą przeciwko autorytarnym i quasi-autorytarnym reżimom. Może być jeszcze gorzej: mechanizmy chroniące demokrację istniejące w prawie międzynarodowym i porównywalnym prawie konstytucyjnym okazywały się nieskuteczne wobec tego nowego zagrożenia”.

Dekonsolidacja demokracji jest więc możliwa bez poczynań naruszających konstytucję. Myśląc o Stanach Zjednoczonych, prawnik konstytucjonalista pisze: „Jeśli wydarzy się to tutaj, nie stanie się to od razu (…) Każdy kolejny krok może budzić sprzeciw, ale sam w sobie nie musi wywoływać wielkiego niepokoju (…) nie będzie pojedynczej katastrofy, która za jednym zamachem zniszczy demokratyczne instytucje (…) kroki w stronę autorytaryzmu nie zawsze – a wręcz jedynie z rzadka – będą w oczywisty sposób nielegalne (…) W rzeczywistości każdy krok z osobna może być zgodny z literą prawa. A jednak każdy krok, sam w sobie legalny, może coraz bardziej osłabiać demokrację liberalną” (Strauss 2018: 365–6). W szerszym kontekście, konkluduje inny prawnik konstytucyjny, trudno jest zidentyfikować punkt krytyczny, gdy cały ten proces trwa: żadne pojedyncze nowe prawo, decyzja czy przekształcenie nie wydaje się wystarczające, by podnosić alarm; dopiero ex post zdajemy sobie sprawę, że granica między demokracją liberalną a demokracją fałszywą została przekroczona. Momentów przełomowych się nie rozpoznaje, kiedy się je przeżywa (Sadurski 2017: 5). O to właśnie nam chodzi, gdy mówimy o „dyskretnych” krokach: o „wykorzystywanie mechanizmów prawnych, jakie istnieją w państwie o silnej legitymacji demokratycznej, do osiągania antydemokratycznych celów” (Varol 2015).

Niektóre środki podejmowane przez rządy odchodzące od demokracji nie wymagają nawet aktów prawnych, a jedynie zmiany praktyki. Rządząca w Polsce partia Prawo i Sprawiedliwość stopniowo zmieniała na przykład parlamentarną procedurę wprowadzania projektów ustaw. Zasady parlamentarne mówią, że projekty ustaw proponowane przez rząd muszą zostać poddane wysłuchaniu publicznemu, natomiast projekty przedkładane przez posłów tego nie wymagają. Partia rządząca zmieniła więc praktykę i przedstawia projekty ustaw jako propozycje poszczególnych swoich posłów (Sadurski 2017: 6). Co więcej, nie ma nic konstytucyjnie niewłaściwego w środkach prawnych takich jak ustawa parlamentarna łagodząca restrykcje w nauczaniu Koranu (czerwiec 2005 w Turcji), ustawy antyterrorystyczne (czerwiec 2006 w Turcji, maj 2016 w Polsce) czy akt prawny wymagający, by organizacje pozarządowe rejestrowały się jako organizacje zagraniczne, jeśli otrzymują fundusze z zagranicy (czerwiec 2017 na Węgrzech). Są to zwyczajne ustawy, głosowane zgodnie z konstytucją przez prawnie kompetentne ciała i mieszczą się one w prerogatywach każdego demokratycznego rządu. Również zmiany konstytucji są pod względem prawnym prawidłowe o tyle, o ile odbywają się w zgodzie z przepisami konstytucyjnymi, jak to się stało na Węgrzech w kwietniu 2011 roku i w Turcji, gdzie zorganizowano referenda w 2007 roku (w sprawie bezpośredniego wybierania prezydenta, po tym jak urzędujący prezydent zawetował ustawę parlamentarną), we wrześniu 2010 roku (w sprawie zwiększenia cywilnej kontroli nad wojskiem i sądami) oraz w kwietniu 2011 roku (w sprawie wprowadzenia systemu prezydenckiego). Część obserwatorów zgadza się co do tego, że w rezultacie „zwykle nie ma żadnego jednostkowego wydarzenia czy konkretnego działania rządu, które mogłoby zmobilizować opór, stanowiąc jasny sygnał, że normy demokratyczne są zagrożone” (Ginsburg i Huq 2018b), a „przy powolnym osuwaniu się w autorytaryzm często brakuje zarówno iskry, która zelektryzowałaby do działania, jak i przywódców opozycji i ruchów, którzy biliby na alarm” (Bermeo 2016: 14).

Protesty przeciwko środkom prawnym podejmowanym przez rząd, który właśnie wygrał wybory, pokazują jedynie, że opozycja nie umie przegrywać i nie przestrzega norm demokratycznych. Jeszcze bardziej perwersyjne są sytuacje, w których rządom udaje się przejąć kontrolę nad trybunałami konstytucyjnymi lub obsadzić je własnymi ludźmi, a następnie wykorzystać sądy do legitymizowania swoich działań, jak to miało miejsce w Wenezueli, Turcji i na Węgrzech. Perwersyjne są dlatego, że pozwalają rządom przedstawić działania opozycji jako sprzeczne z konstytucją: w tweecie prezydenta Donalda Trumpa powołanie specjalnego prokuratora Roberta Muellera było „totalnie NIEKONSTYTUCYJNE” (@realDonaldTrump 4.06.2018, 16:01). Jedną z retorycznych gier towarzyszących odchodzeniu od demokracji jest konkurowanie o to, która strona w istocie broni „demokracji” i „konstytucyjności”, a opozycja nie zawsze wygrywa tę rywalizację. I tak proputinowski dziennikarz rosyjski Michaił Leontiew zauważa obłudnie: „Nie rozumiem, co jest niedemokratycznego w tym, że jakaś siła, ciesząca się zdecydowanym poparciem społecznym, wygrywa wybory” (wywiad w Dzienniku z 19 stycznia 2008 roku).

Zauważmy, że oskarżenie o niekonstytucyjność z zasady wymaga bardziej rygorystycznego testu niż oskarżenie o niedemokratyczność. O tym, czy konkretna ustawa lub działanie rządu narusza konstytucję, stanowią sądy – wyspecjalizowane instytucje powołane mocą konstytucji do interpretowania jej treści. Sądy składają się jednak z ludzi (Ferejohn i Pasquino 2003): wyroki ferują konkretne osoby mianowane przez polityków. Zatem jeśli rządowi uda się obsadzić te instytucje swoimi zwolennikami, będą one wydawać decyzje korzystne dla rządu. Rażącym przykładem tej prawidłowości jest Wenezuela. Co więcej, także same konstytucje można poprawiać lub całkowicie zmieniać, nie łamiąc formalnych zasad konstytucyjnych.

Konstytucyjność może być kwestionowana nawet wtedy, kiedy sąd powołany zgodnie z konstytucją orzeka, że działania rządu są zgodne z konstytucją. Problem polega bowiem na tym, czy ustawa, która została przyjęta zgodnie z zasadami konstytucji, ale całkowicie unieważnia konstytucyjność, może być w ogóle uważana za konstytucyjną. Dosłowna interpretacja konstytucyjności nie stanowi zatem decydującego kryterium. Gdy formalnie uprawnione instytucje deklarują, że działania rządu są zgodne z konstytucją, oraz gdy wiadomo, że takie koncepcje są nieuchronnie niejasne, nie da się uniknąć sporów przebiegających według podziałów politycznych, a aby uznać działania rządu za niekonstytucyjne, trzeba się odnieść do szerszego rozumienia tego pojęcia [3].

Pojęcie niedemokratyczności jest jeszcze bardziej otwarte. Nie było nic niedemokratycznego w wyborze Donalda Trumpa: jak deklarowało jego ogłoszenie wyborcze, „Nasz ruch chce zastąpić upadający i skorumpowany establishment polityczny nowym rządem, kontrolowanym przez Was, naród amerykański” (https://www.youtube.com/watch?v=vST61W4bGm8). Jeszcze większym paradoksem byłoby twierdzenie, że sprzeczne z demokracją są referenda – jak wtedy, gdy Marine Le Pen, opowiadając się za wystąpieniem Francji z Unii Europejskiej, obiecała wyborcom: „To wy, naród, będziecie decydować”. Nieprzeprowadzenie wyborów w wymaganym terminie albo popełnienie w nich jawnego oszustwa niemal powszechnie uważa się za pogwałcenie demokratycznych norm, jednak oceny innych, mniej oczywistych odstępstw od demokratycznych praktyk nie są tak wyraźne i różnią się znacznie w zależności od sympatii politycznych. Na przykład w Stanach Zjednoczonych prawie wszyscy uważają, że wolne od oszustw wybory z równymi prawami wyborczymi są ważne dla demokracji, ale już mniej osób zwraca uwagę, że ważne jest też, by granice okręgów wyborczych nie były zmanipulowane i by rząd nie wpływał na media, przy czym występują tu rozbieżności między zwolennikami i przeciwnikami prezydenta Donalda Trumpa (Bright Line Watch Wave 5, kwiecień 2018).

Co więcej, często niejasne jest, czy pewne kroki podejmowane przez rządy są antydemokratyczne. Wyobraźmy sobie, że rząd rozszerza prawa wyborcze na obywateli mieszkających za granicą (jak uczynili Erdogan i Berlusconi) lub wprowadza wymóg dodatkowej identyfikacji wyborców w lokalu wyborczym albo na nowo wytycza okręgi wyborcze. Czy takie działania są antydemokratyczne? Rząd mówi: chcemy rozszerzyć prawa na wszystkich obywateli; chcemy zapobiec oszustwom; „zależy nam, by każdy głos był tak samo ważny. Opozycja mówi: rząd nie dba o niczyje prawa i daje prawo głosowania Turkom w Berlinie tylko dlatego, że będą na niego głosować; rząd nie przejmuje się fałszerstwami, a jedynie chce uniemożliwić głosowanie ludziom biednym, którzy nie mają dokumentów tożsamości; rząd ustala okręgi wyborcze z korzyścią dla siebie. Tymczasem wszystkie te kroki są zgodne z zapisami konstytucji, więc nie są niedemokratyczne w sensie naruszania norm proceduralnych. Spór dotyczy więc nie faktów, ale intencji, a te nie dają się bezpośrednio zaobserwować.

Rządy mogą również podejmować działania, które są rażąco niekonstytucyjne i niedemokratyczne. Niezastosowanie się do wyroku sądu jest w oczywisty sposób niezgodne z konstytucją, a w Stanach Zjednoczonych ten, kto tak postąpi, podlega oskarżeniu o obrazę sądu. Zamknięcie opozycyjnej gazety rażąco narusza normy demokratyczne. Co więcej, pewne posunięcia władz mogą być bulwersujące bez względu na ich konstytucyjność lub zgodność z normami demokracji: strzelanie do pokojowych demonstrantów, jak na uniwersytecie Kent State 4 maja 1970 roku, może wywołać olbrzymią falę oburzenia zupełnie niezależnego od wszelkich subtelności konstytucji czy demokracji. Dyskrecja polega na tym, że rząd podejmuje kroki, z których żaden nie jest rażąco niekonstytucyjny ani niedemokratyczny, ale które kumulują się, osłabiając zdolność opozycji do obalenia rządu lub ułatwiając rządowi kształtowanie polityki według własnego uznania.

1. Dynamika odgórnego psucia demokracji

„Pergaminowe bariery” nie są wystarczające, by zapobiec niszczeniu demokracji przez rząd, który działa z dyskretną premedytacją. Pytanie brzmi zatem, czy rząd, który próbuje odejść od demokracji, można od tego zamiaru odwieść? Albo czy można go obalić w wyniku narastającego sprzeciwu społecznego?

Przypuśćmy, że rząd podejmuje decyzję, która ma ułatwić mu ponowne wygranie wyborów, zbliżyć jego politykę do ideałów, które sobie stawia – albo jedno i drugie naraz – antycypując siłę opozycji. Obywatele podejmują ze swojej strony decyzję, czy zwrócić się przeciwko rządowi, czy też go poprzeć. Prawdopodobieństwo utrzymania się rządu przy władzy zależy od rozmiarów siły opozycji. Rząd wchodzi na drogę psucia demokracji, jeśli oczekuje, że przyniesie mu to większe korzyści, na przykład pomoże utrzymać się przy władzy lub prowadzić wybraną przezeń politykę, niż gdyby zachował instytucjonalne status quo.

Obywatele przykładają różną wagę do demokracji czy poszczególnych zagadnień politycznych, takich jak kwestia imigracji albo polityka podatkowa (Svolik 2017; Graham i Svolik 2018). Ci, którym nie podobają się skutki działań rządu, na przykład obrońcy przyrody pod rządami administracji Donalda Trumpa, sprzeciwiają się im bez względu na to, jaką wartość przypisują demokracji. Z kolei ci, którzy popierają politykę rządu, dokonują kompromisu, ważąc korzyści, jakie przynosi im jego polityka, z uszczerbkami dla demokracji – gdzie demokracja znaczy tyle, że rząd może zostać zmieniony w wyborach (lub za pomocą konstytucyjnych środków, takich jak impeachment lub nieudzielenie votum zaufania), kiedy wystarczająca większość się mu sprzeciwia. Oczywiście mogą być także osoby, którym w ogóle nie zależy na demokracji.

O ile tak jest generalnie, istnieje wiele możliwości. Opozycja może nie powstać wcale; może początkowo pozostawać uśpiona i dopiero później gwałtownie zareagować; może działać na pewnym stałym poziomie lub reagować sporadycznym wzmożeniem na działania rządu. Biorąc pod uwagę, że odpowiednio dobierając założenia, można osiągnąć dowolny pożądany rezultat, staramy się mieć na uwadze cały ten wachlarz ewentualności i żadnej z nich nie wykluczać. Przyglądamy się więc ogólnym warunkom, w których rząd wchodzi na drogę dekonsolidacji, a także warunkom, przy których rząd rezygnuje z tej drogi pod naciskiem opozycji lub zostaje obalony w trakcie dekonsolidacji.

Rząd dochodzi do władzy przez zwycięstwo w wyborach tylko wtedy, jeśli pewna kwalifikowana większość wierzy, że jego polityka przyniesie jej korzyści. Z kolei rządowi na pewno uda się odejść od demokracji, jeśli jego polityka przynosi korzyść większości, która w ogóle nie przejmuje się demokracją. Działania „dyskretne” są potrzebne w sytuacji, gdy większość odnosi korzyści z polityki rządu, ale przeciwstawi się mu, jeśli będzie przekonana, że rząd podkopuje demokrację. W takich warunkach rząd nie będzie psuł demokracji, jeśli nie potrafi skutecznie tego ukryć. Jeśli może to ukryć w pewnym stopniu, wówczas decyduje się odejść od demokracji, a przy tym cieszy się wysokim poparciem, zatem z dużym prawdopodobieństwem proces odchodzenia od demokracji uda mu się przeprowadzić. Kiedy natomiast jest oczywiste, że rząd może ukryć swe działania, ludzie stają się bardziej podejrzliwi, a prawdopodobieństwo udanego odejścia od demokracji spada. Tak więc odchodzenie od demokracji dyskretnymi krokami jest skuteczne, kiedy ludzie, którzy odnoszą korzyści z polityki rządu, nie są wobec niego zbyt nieufni, a rząd może ukrywać wpływ swoich działań na demokrację.

Obrona demokracji stanowi zatem trudne wyzwanie dla pojedynczych obywateli. By zwrócić się przeciwko rządowi, który być może niszczy demokrację, jednostki, którym sprzyja jego polityka albo przypisywane jej efekty,[4] muszą rozważyć wpływ działań rządu na demokrację. Jednostki, nawet jeśli ich preferencje pozostają niezmienne w czasie (Ackeloff 1991), muszą umieć obliczyć efekty pozornie demokratycznych kroków – muszą dostrzec utajone działania rządu. To trudne zadanie i nawet jeśli niezdolność antycypowania przyszłości narusza założenie pełnej racjonalności, nie powinno zaskakiwać, że ludzie tego nie potrafią. Rozważmy sekwencję wydarzeń, w której rząd najpierw przyjmuje legislację wymagającą okazania dodatkowych dokumentów w lokalu wyborczym, następnie jego ludzie kupują główną opozycyjną gazetę, a w końcu rząd na nowo wytycza okręgi wyborcze i obsadza swoimi zwolennikami instytucje, które administrują wyborami i je nadzorują. Ludzie muszą dostrzec, że choć każdy z tych środków jest w pełni legalny, ich skumulowany efekt to ochrona ludzi władzy przed porażką wyborczą nawet przy zdecydowanie większościowej opozycji. Co więcej, realizowane strategie polityczne przynoszą skutki, które wzajemnie na siebie oddziałują, przez co są jeszcze trudniejsze do skalkulowania. Jako przykład Sheppele (2013) wskazuje powiązanie między artykułem 48. Konstytucji weimarskiej, który pozwolił prezydentowi ogłosić stan wyjątkowy, a parlamentowi odrzucić tę deklarację, z artykułem 25., który pozwalał prezydentowi rozwiązać parlament z dowolnego powodu. W rezultacie prezydent mógł rozwiązać parlament, a następnie ogłosić stan wyjątkowy już bez niczyjego sprzeciwu. Nawet najbardziej kompetentni konstytucjonaliści, sami autorzy tej konstytucji, nie dostrzegali potencjalnych efektów tej kombinacji, które okazały się katastrofalne.

Można mniemać, że zadanie poinformowania obywateli wezmą na siebie polityczni przywódcy opozycji. Jednak ich potencjalna rola jest ograniczona. Nawoływania opozycji partyjnej raczej nie będą miały skutecznego wpływu na przekonania. Ludzie wiedzą, że celem przywódców opozycji jest zastąpienie obecnie rządzących – bez względu na to, czy obecna władza działa z dobrych, czy złych pobudek. Jeśli przywódcy opozycji krytykują każde działanie rządu, ludzie odrzucają ich przekaz. Jak ujmuje to Austen-Smith (1992): „wypowiedź, którą można przewidzieć, znając interesy mówiącego, nie jest wiarygodna”.

Prawda jest taka, że rządy odchodzące od demokracji cieszą się trwałym poparciem społecznym. O ile wiemy, jedynym przypadkiem, w którym rząd odchodzący od demokracji przegrał wybory i stracił władzę, jest przypadek Sri Lanki w 2015 roku. Był to wynik masowej dezercji z koalicji rządzącej, a zwycięzcą został były minister poprzedniego rządu. Inne odchodzące od demokracji rządy przechodziły czasowe spadki poparcia, ale udawało im się odrabiać straty i trwać: przy 40,9% głosów AKP nie zdobyła większości miejsc w wyborach z 7 czerwca 2015 roku, ale zwołała nowe wybory i wygrała przy poparciu 49,5% pięć miesięcy później. Trzy lata później, w czerwcu 2018 roku, Erdogan wygrał wybory prezydenckie, zyskując 52,6% głosów. W Polsce większość respondentów badań opinii uważało, że rząd „źle robi”, kiedy zaczął manipulować przy Trybunale Konstytucyjnym w 2015 roku, jednak dwa lata później, w październiku 2017 roku, większość badanych oceniała rząd pozytywnie (Kantar Public). Na Węgrzech Fidesz i jego zwolennicy wygrali drugą kadencję w kwietniu 2018 roku, zyskując 44,9% głosów. W Wenezueli Chavez wygrał reelekcję w 2006 roku (62,8% głosów) i ponownie w 2012 (55,1%). Cieszył się poparciem większości w sondażach, a opozycja zdobyła większość dopiero po jego śmierci (Venezuelabarometro). A w Stanach Zjednoczonych bez względu na wszystko popularność prezydenta Trumpa utrzymuje się w okolicach 40%. Wnioski muszą być takie, że albo wiele osób nie troszczy się zupełnie o demokrację, albo że te osoby nie widzą konsekwencji dla demokracji, kiedy głosują lub odpowiadają na pytania w sondażach opinii.

1. Czy to możliwe u nas?

Wszystkie wnioski będą spekulacjami. Jednak optymistyczne oczekiwanie, że obywatele skutecznie zagrożą rządom, które naruszają demokrację, i w ten sposób nie pozwolą im wejść na tę drogę (Monteskiusz 1995: Księga XIX, roz. XIX; [5] Weingast 1997, 2015; Fearon 2011), jest niestety pozbawione podstaw. Ten pogląd opiera się na założeniu, że rząd popełnia pewne czyny, które rażąco zagrażają wolności, naruszają normy konstytucyjne lub osłabiają demokrację. Jednak gdy rząd działa dyskretnie, obywatele zwracają się przeciwko niemu tylko wtedy, kiedy widzą, do czego jego działania prowadzą w długiej perspektywie. Tak więc opór przeciwko odchodzeniu od demokracji stanowi trudne wyzwanie dla pojedynczych obywateli. Polityka dyskretnych kroków utrudnia dostrzeżenie niebezpieczeństwa. A jeśli opozycja nie powstrzyma rządu przed podjęciem szeregu legalnych kroków, będzie za późno, by go powstrzymać przed podjęciem kroków nielegalnych.

Adam Przeworski

Adam Przeworski – profesor New York University. Wykładał na University of Chicago oraz Washington University. Od 1986 roku jest członkiem American Academy of Arts and Sciences. Był członkiem tzw. Grupy wrześniowej tworzącej marksizm analityczny. Sformułował koncepcję, według której rozwój ekonomiczny nie tworzy automatycznie demokracji, jednak pomaga ustrojowi przetrwać. Jest autorem m.in. „Systems analysis for social scientists” (1974, współautor), „Capitalism and social democracy” (1988), „Some problems in the study of the transition to democracy w Transitions from authoritarian rule: comparative perspectives Economic reforms in new democracies: a social-democratic approach” (1993, współautor). Został wyróżniony m.in. Woodrow Wilson Foundation Award (2001), przyznana przez Amerykańskie Stowarzyszenie Nauk Politycznych oraz Nagrodą im. Johana Skytte’a (2010).

Od autora:
Dyskretne psucie demokracji – część tego tekstu powstała we współpracy z Zhaotian Luo. Za uwagi i sugestie dziękuję Johnowi Ferejohnowi, Joannie Fox-Przeworskiej, Diego Gambetcie, Robertowi Gargarelli, Stevenowi Holmesowi, Beatriz Magaloni, Bernardowi Magaloni, Pasquale Pasquino, Milanowi Svolikowi i Andrei Vindignie (18 marca 2019).

Inna wersja tego tekstu ukaże się jako rozdział książki (Crises Of Democracy), wydanej nakładem Cambridge University Press w sierpniu 2019 r.

Przypisy:
[1] Definicja „zwycięstwa” nie jest tak prosta, jak może się wydawać. Prawo wyborcze odgrywa ważną rolę: w Turcji akp zdobyła 34,3 procent głosów, aby uzyskać 66,0 proc. miejsc, gdy po raz pierwszy przejęła władzę w 2002 roku, na Węgrzech Fidesz zdobył 53 procent głosów i 68 proc. miejsc w 2010 roku, a w Polsce PiS otrzymał 37,5 proc. głosów i 51,0 proc. miejsc. Wniebowstąpienie Chaveza do urzędu w Wenezueli było zawiłe: tradycyjne partie wygrały wybory parlamentarne w 1998 r., Chavez wygrał wybory prezydenckie, uzyskując 56,4 proc., referendum w sprawie nowej konstytucji poparło 71,8 proc., a kolejne wybory Chavez wygrał wynikiem 59,8 proc., podczas gdy jego partia w wyborach parlamentarnych w 2000 roku uzyskała 44,4 proc. głosów i 55,7 miejsc.
[2] Jestem bardzo wdzięczny Milanowi Svolikowi, że dzięki odwołaniu do tej przypowieści przekonał mnie do zmiany pierwotnej wersji tego artykułu.
[3] W ten sposób Landau (2013: 195) uważa „stosowanie mechanizmów zmiany konstytucyjnej w celu uczynienia państwa znacznie mniej demokratycznym niż wcześniej” za „nadużycie konstytucyjne”, podczas gdy kolumbijski Trybunał Konstytucyjny orzekł, że nawet poprawnie przyjęte poprawki konstytucyjne mogą być niekonstytucyjne (Ginsburg i Huq 2018b: 188).
[4] Należy zauważyć, że w Turcji dochody per capita rosły w rocznym tempie 4,4 proc. pod rządami akp, Wenezuela cieszyła się spektakularnym wzrostem w latach 2004–2011 (z wyjątkiem 2009 r.) z powodu rosnących cen ropy, na Węgrzech rządzonych przez Fidesz wzrost wynosi 3,5 proc., a Polska notuje duży wzrost pod rządami PiS. (Dane z pWt 9.0, koniec 2014 r.).
[5] Jeśli władza miałaby być nadużywana, Monteskiusz miał nadzieję, że nastąpi rewolucja, „która nie zmieni formy rządu ani jego konstytucji: rewolucje kształtowane przez wolność są jedynie potwierdzeniem wolności”.

Bibliografia:
Akerlof G. A., Procrastination and Obedience, „American Economic Review”, 1991, nr 81, s. 1–19.
Austen-Smith D., Strategic Models of Talk in Political Decision Making, „International Political Science Review”, 1992, nr 13, s. 45–58.
Bermeo N., On Democratic Backsliding, „Journal of Democracy”, 2016, nr 27(1).
Bracher K. D., The Technique of the National Socialist Seizure of Power, w: F. Stern (red.), The Path to Dictatorship 1918–1933: Ten Essays by German Scholars, Garden City, NY: Anchor Books 1966, s. 113–132.
Dunn S., Jefferson’s Second Revolution: The Election Crisis of 1800 and the Triumph of Republicanism, Boston: Houton Mifflin 2004.
Fearon J., Self-enforcing democracy, „Quarterly Journal of Economics”, 2011, nr 126, s. 1661–1708.
Ferejohn J., Pasquino P., Rule of democracy and the rule of law, w: J. M. Maravalland, A. Przeworski (red.), Democracy and the Rule of Law, New York: Cambridge University Press 2003, s. 242–260.
Ginsburg T., Huq A. Z., How to lose a constitutional democracy, „UCLA Law Review”, 2018(a), nr 65(1), s. 78–169.
Ginsburg T., Huq A. Z., How to Save a Constitutional Democracy, Chicago: University of Chicago Press 2018(b).
Goldsmith J., „Paradoxes of the Deep State”, w: C. R. Sunstein (red.), Can It Happen Here?, New York: HarperCollins 2018, s. 105–134.
Graham B. A.T., Miller M. K., Strom K., Safeguarding democracy: Powersharing and democratic survival, „American Political Science Review”, 2017, nr 111(4), s. 686–704.
Graham M., Svolik M. W., Democracy in America? Partisanship, Polarization, and the Robustness of Support for Democracy in the United States, Yale University 2018, unpublished manuscript.
Landau D., Abusive Constitutionalism, „University of California at Davis Law Review”, 2013, nr 47, s. 189–260.
Lust E., Waldner D., Unwelcome Change: Understanding, Evaluating and Extending Theories of Democratic Backsliding, 2015, pdf.usaid.gov/ pdf_docs/PBAAD635.pdf.
Maeda K., Two modes of democratic breakdown: A competing risks analysis of democratic durability, „Journal of Politics”, 2010, nr 72(4), s. 1129–1143.
Sadurski W., How Democracy Dies (in Poland): A Case Study of Anti-Constitutional Populist Backsliding, „Sydney Law School Research Paper”, 2018, nr 18(1).
Scheppele K. L., The Rule of Law and the Frankenstate: Why Governance Checklists Do Not Work, „Governance”, 2013, nr 26, s. 559–562.
Strauss D. A., Law and the Slow-Motion Emergency, w: C. R. Sunstein (red.), Can It Happen Here?, New York: HarperCollins 2018, s. 365–386.
Svolik M., Which democracies will last? Coups,incumbent take overs, and the dynamic of democratic consolidation, „British Journal of Political Science”, 2015, nr 45(4), s. 715–738.
Svolik M. W., When Polarization Trumps Civic Virtue: Partisan Conflict and the Subversion of Democracy by Incumbents, Working Paper, Department of Politics, Yale University 2017.
Varol O. O., Stealth Authoritarianism, „Iowa Law Review”, 2015, nr 100, s. 1673–1742.
Weingast B. R., Political Foundations of Democracy and the Rule of Law, „American Political Science Review”, 1997, nr 91, s. 245–263.
Weingast B. R., Capitalism, Democracy, and Countermajoritarian Institutions, „Supreme Court Economic Review”, 2015, nr 23, s. 255–277.

Tekst publikowany na licencji Creative Commons. Uznanie autorstwa 3.0 (prawo przedruku z podaniem autora i źródła)